2018年7月3日，习近平总书记在全国组织工作会议上指出，“要创新人才流动机制，打破户籍、身份、学历、人事关系等制约，促进城乡、区域、行业和不同所有制之间人才协调发展，鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动。”促进人才顺畅有序流动是激发人才创新创业创造活力的重要保障，是深化人才发展体制机制改革的重要任务，是实施人才强国战略的重要内容。近年来，党中央、国务院对促进人才顺畅有序流动作出一系列重大决策部署。《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》指出，“实施引导人才向农村基层和艰苦边远地区流动政策”“实施推进党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才合理流动政策”。党的十八届三中全会指出，“完善
党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”“健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在一线创业的激励机制”。中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》指出，“破除人才流动障碍”“畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道”“促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动”。党的十九大报告指出，“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动”。这一系列重大决策部署都对促进人才顺畅有序流动问题作出明确部署和要求。

“十二五”以来特别是党的十八大以来，认真贯彻落实党中央国务院重大决策部署，中央、地方及有关部门相继出台了许多科技人才流动与服务保障政策措施，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，健全人才顺畅流动机制，破除人才流动障碍，最大限度保护和激发人才活力，促进人才资源合理流动、有效配置。本文试图通过梳理和分析近年来中央、地方及有关部门促进科技人才流动政策措施实施取得的新进展、新成效，为研究当前科技人才流动提供一些参考。

一、畅通科技人才流动渠道

习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，“在人才流动上要打破体制界限，让人才能够在政府、企业、智库间实现有序顺畅流动。国外那种‘旋转门’制度的优点，我们也可以借鉴。”近年来，中央、地方及有关部门出台具体政策措施，努力打破各种有形无形的“围墙”，畅通人才跨地区、跨部门、跨行业、跨所有制流通渠道，促进人才资源的合理流动和有效配置。

1. 完善企事业单位科技人才双向流动机制

科技人才在高校、科研院所与企业之间的交流、合作和流动日益频繁，打破人才身份、单位、部门和所有制限制，营造开放的用人环境，更利于科技人才发挥所长。畅通科技人才流动渠道，鼓励高校、科研院所与企业人才共享。2015年4月，国务院印发的《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》指出，调动科研人员创业积极性，支持高校、科研院所等专业技术人员在职和离岗创业，对经同意离岗创业的可在3年内保留人事关系。2017年3月，人力资源社会保障部发布《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，通过支持和鼓励事业单位专业技术人员接受选派到企业挂职或者参与项目合作、兼职创新或者在职创办企业、离岗创新创业、事业单位设置创新型岗位等方式，促进科技人才在事业单位和企业之间合理流动，加快推动科技创新和科技成果转化。该意见对流动人员的人事管理、社保管理、工资薪酬管理等均作出了明确保障性规定，解决了科技人才流动的后顾之忧。2017年7月，中共教育部党组印发的《关于加快直属高校高层次人才发展的指导意见》指出，支持高层次人才流动共享。鼓励高校在与科研机构、企业签署人才流动共享协议的基础上，通过协同创新、建立联合实验室、联合开展重大科研攻关等方式，实现人才资源优势互补。教学科研人员在学校同意的前提下，按规范的制度和程序到科研机构、企业兼职。高校可根据实际需要设立一定比例的流动岗位，吸纳企业、科研机构、行业部门和其他组织优秀人才到学校兼职。2019年1月，人力资源社会保障部印发的《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，支持和鼓励事业单位专业技术人员到企业挂职、兼职和离岗创新创业，建立健全相关制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益。

许多地方政府出台了支持和鼓励高校、科研机构等事业单位专业技术人员创新创业的人事管理政策。例如，北京明确了专业技术人员创新创业的“六种模式”，包括兼职、在职创办企业、在岗创业、到企业挂职、参与项目合作、离岗创业；离岗创业3年期间，可保留相应的人事关系、基本工资和社保待遇，其间取得的业绩可作为职称评审的重要依据；创业不成功，可以重返原单位。黑龙江允许和鼓励科技人员离岗创业，高等学校、科研院所和国有企事业单位的专业技术人员，经所在单位同意，可领办创办企业，5年内保留其原有身份和职称，档案工资正常晋升。上海建立学校、企业、社会融合的人才流动“旋转门”机制，出台了《加强上海高校新型智库建设的指导意见》，明确高校保留3％编制额度，专门用于支持鼓励高校教师创办企业或到企业兼职、企业人才到高校兼职的双向流动等。

2. 畅通人才跨所有制流动渠道

畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道，有利于营造人才的良性竞争、提高人才的使用效率、激发人才的干事创业动力。《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，加强非公有制经济组织和社会组织人才队伍建设，把非公有制经济组织和社会组织人才开发纳入各级政府人才发展规划，一视同仁、平等对待。鼓励党政机关、国有企事业单位人才向非公有制经济组织和社会组织流动。拓宽党政机关、国有企事业单位选人用人渠道，完善吸收非公有制经济组织和社会组织中的优秀人才进入党政机关、国有企业事业单位的途径。畅通非公有制经济组织、社会组织和新兴职业等领域人才申报评价渠道。

3. 完善人才柔性流动政策

柔性引才是人才资源开发的重要途径，也是带动、培养本土人才，提高人才队伍整体素质的有效举措。2016年7月，人力资源社会保障部印发的《关于加强基层专业技术人才队伍建设的意见》指出，创新双向挂职、对口支援、短期工作、项目合作、兼职等灵活多样的人才柔性流动政策，组织各类人才到基层创新创业和开展服务活动。2019年1月，人力资源社会保障部印发的《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，创新柔性引才方式，支持通过规划咨询、项目合作、成果转化、联合研发、技术引进、人才培养等方式，实现人才智力资源共享。鼓励高校、科研院所建立人才驿站，推行特聘教授、特聘研究员、特聘专家制度。完善柔性引才政策措施，建立以业绩为导向的柔性引才激励办法，柔性引进人才与本地同类人才在创办科技型企业、表彰奖励、科研立项、成果转化等方面可享受同等待遇。

各地强化效益意识和柔性引才理念，不求所有、但求所用，不求所在、但求所为，加大柔性引才力度，探索破解区域引才难题。在“星期日工程师”、科技特派员、“院士专家西部行”、校企合作等实践探索的基础上，推出柔性引才新政策，为柔性引才提供新思路。例如，安徽出台措施促进省内高校、科研院所与企业间人才相互柔性流动，通过各种渠道柔性引进各类“高精尖缺”人才，形成一大批在皖工作的“星期天工程师”“候鸟型教授”。西藏采取人才入股、技术入股、项目嫁接等方式，吸引内地“星期天专家”“候鸟型专家”帮助西藏解决关键性技术和难题。江苏首创“科技副总”机制，引导企业柔性引进科研人才，主要从全国高校院所引进专家教授，到企业兼任技术副总或副总工程师。2013年启动至今，已有来自全国300多家高校院所的2500多名专家教授来到江苏省、深入企业，服务企业科技创新。许多地方以“院士专家工作站”建设为重要抓手，柔性引进院士、专家等高端科技人才，帮助企业解决技术难题、培育创新人才，提高自主创新能力，助推地方经济转型升级。北京、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、河南和湖南等地支持本地的高校、企业等设立“诺贝尔奖工作站”，柔性引进诺贝尔奖得主，服务于本地的科学研究、技术创新与人才培养等工作，充分发挥诺贝尔奖得主的科研引领作用，不断吸引国内外相关领域顶级专家入驻工作站，对地方科技人才工作筑巢引凤具有重要的意义。自2015年开始至今，30余个地方建立了旨在引进高层次人才智力的科技领军人才创新驱动中心。

4. 加快推进科技人才流动保障制度改革

引导科技人才顺畅流动，还需要加快推进科技人才流动保障制度改革。2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着我国开始对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。这项改革实施后，不管是公务员还是事业单位工作人员，养老待遇都不再和职称、级别挂钩，而是同企业职工一样，在职时单位和个人都要缴费，退休后领取养老金。对相关人员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，建立养老金正常调整机制。机关和事业单位与企业在缴纳养老保险制度上的并轨，突破了机关事业单位与企业之间人员流动的瓶颈，是促进政府人才交流从封闭走向开放的重要里程碑。2016年7月，人力资源社会保障部印发的《关于加强基层专业技术人才队伍建设的意见》指出，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，进一步打破户籍、地域、身份、学历、人事关系等制约，加快人事档案管理服务信息化建设，完善社会保险转移接续办法，为人才向基层流动、合理配置提供便利条件。2019年1月，人力资源社会保障部印发的《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，加快推进户籍制度改革，全面放宽除极少数超大城市外的人才落户条件，建立健全超大城市、特大城市积分落户制度，全面放开建制镇和小城市落户限制，简化优化落户审批流程。加快推进人事制度改革，研究打破身份、学历、人事关系等制约的政策措施。加快推进机关和事业单位社会保障制度改革，落实机关事业单位与企业之间社会保险关系转移接续办法。加强公共服务体系建设，为人才在城乡、区域之间流动提供子女入学、住房安居、医疗服务、社会保险等保障。2019年6月，中共中央办公厅印发的《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》指出，要完善人才管理政策，畅通人才向艰苦边远地区和基层一线流动
渠道。

二、加快区域间科技人才流动

党的十九大报告明确指出，“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动。”这是促进区域人才协调发展的治本之策，是推动我国城乡均衡发展的必由之路，是全面建成小康社会的必然要求。近年来，中央、地方及有关部门出台了许多具体政策和措施，合理引导科技人才服务国家重大发展战略、振兴地方经济、缩小城乡区域发展和收入分配差距，促进科技人才在不同地区间有序自由流动，鼓励引导科技人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动，深化区域人才交流开发合作。

1. 规范高层次科技人才流动秩序

近年来，中央和国家有关部门出台了多项规范高层次科技人才流动秩序的政策措施，重点加强了高层次科技人才有序流动的制度保障。

一是适度管理兼职取薪。按照党中央对院士制度改革的部署，中科院和工程院近几年不断修订章程，规范院士兼职管理，要求院士不能充分尽责的职务不要兼任。按公务员管理的院士兼职，应当根据《公务员法》规定履行批准程序，不得领取兼职报酬；担任国有企业负责人的院士兼职，按照国家对国有企业负责人薪酬管理有关规定，不得兼职取薪；军队院士兼职，按军队有关规定执行。规定院士只能以“教授”“研究员”“高级工程师”“所长”和“主任”等职称或职务名义兼职，不接受所谓“双聘院士”等类似称谓。

二是加强高层次科技人才流动的规范化管理。2017年1月，教育部办公厅下发的《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》指出，高校之间不得片面依赖高薪酬高待遇竞价抢挖人才，不得简单以“学术头衔”“人才头衔”确定薪酬待遇、配置学术资源。人才竞争要有国际眼光，突出“高精尖缺”导向，注重引进海外高层次人才。不鼓励东部高校从中西部、东北地区高校引进人才。2017年7月，中共教育部党组印发的《关于加快直属高校高层次人才发展的指导意见》指出，加强高层次人才流动的规范化管理。强化高校与人才的契约关系和法治意识，落实聘用合同管理，明确双方权利、义务和违约责任等。国家人才计划入选者、重大科研项目负责人应重诺守信，模范遵守聘任合同，聘期内或项目执行期内原则上不得变更工作单位。发挥高校人才工作联盟作用，鼓励高校逐步建立行业自律机制和人才流动协商沟通机制，探索建立人才成果合理共享机制，探索人才流动中对前期培养投入的补偿机制，推动高层次人才诚信体系建设。2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，明确提出鼓励人才合理流动，引导人才良性竞争和有序流动，探索人才共享机制。中西部、东北老工业基地及欠发达地区的科研人员因政策倾斜因素获得的国家级人才称号、人才项目等支持，在支持周期内原则上不得跟随人员向东部、发达地区流转。合理发挥市场机制作用，逐步建立高层次人才流动的培养补偿机制。

三是强化人才流动的法制保障。2018年6月，国务院颁布的《人力资源市场暂行条例》明确指出，国家引导和促进人力资源在机关、企业、事业单位、社会组织之间以及不同地区之间合理流动；任何地方和单位不得违反国家规定在户籍、地域、身份等方面设置限制人力资源流动的条件。2019年1月，人力资源社会保障部印发的《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，要加快制定人才流动相关配套法规，完善人才流动法规制度体系，落实人才流动在服务期、竞业限制、保密等方面的规定，坚决防止人才无序流动。强化人才流动工作法规与教育、科技、文化等立法的衔接，加大对知识产权、科技成果转化收益分配等保护力度。加强人才市场监管，及时依法依规查处人才流动过程中的违法违规行为。加强劳动人事争议处理效能建设，完善多元处理机制，维护人才和用人单位合法权益。

四是维护国家重点领域人才流动秩序。《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，研究制定国家重点领域人才流动管理办法，依法规范重点领域人才流动。面向从事涉及国家安全或掌握国家核心技术的人才，以及承担国家重点项目、重大工程的人才，探索建立国家重点领域人才信息库，完善动态管理工作机制。国家重点领域人才和在艰苦边远地区工作的人才流动，须经单位或主管部门同意。西部地区因政策倾斜获得人才计划支持的科研人员，在支持周期内离开相关岗位的，取消对其相应支持。健全国家重点领域人才激励和奖励制度，对符合条件的实施股权、期权、分红激励等中长期激励。加大重点领域人才调配工作力度，实施重大专项支持计划，着力解决国家重点发展领域的特殊急需人才需求。

2. 鼓励引导科技人才向艰苦边远地区和基层一线流动

近年来，中央、地方及有关部门着眼于促进城乡和区域人才协调发展，出台实施了一系列具体政策和措施，鼓励高层次科技人才向中西部和东北地区流动，鼓励引导科技人才到艰苦边远地区和基层一线贡献才智、建功立业。

一是服务国家重大发展战略，鼓励高层次科技人才向中西部和东北地区流动。2017年1月，教育部办公厅下发的《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》指出，高校高层次人才流动要服从服务于立德树人根本任务和高等教育改革发展稳定大局，服从服务于西部大开发、东北老工业基地振兴和“一带一路”倡议等国家重大发展战略。“长江学者奖励计划”继续加大对引进海外高层次人才和西部、东北地区高校高层次人才发展倾斜力度。2017年7月，中共教育部党组印发的《关于加快直属高校高层次人才发展的指导意见》指出，鼓励高层次人才向中西部和东北地区高校流动。坚持正确的人才流动导向，在薪酬、职务、职称晋升等方面采取倾斜政策，引导高层次人才向中西部和东北地区高校流动。突出重大人才项目政策导向，通过设立专项计划、适度放宽年龄限制、加大支持力度等方式进行倾斜。支持中西部和东北地区高校发掘特色资源，搭建特色平台，发展特色学科，增强人才集聚优势。不鼓励东部地区高校从中西部、东北地区高校引进人才，支持东部地区高校向中西部、东北地区高校输出人才，帮助中西部和东北地区“输血”“造血”。2019年1月，人力资源社会保障部印发的《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，聚焦实施乡村振兴战略和打赢脱贫攻坚战的基层人才需求，实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划、贫困地区本土人才培养计划、人才服务基层行动计划，探索建立乡村振兴专业化人才终身培训机制，引导和支持各类人才向“三区三州”等人才薄弱地区和领域流动。2019年6月，中共中央办公厅印发的《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》指出，要发挥人才项目示范引领作用，加强艰苦边远地区和基层一线人才帮扶协作。实施好艰苦边远地区和基层一线人才支持项目，健全人才帮扶协作机制，重点围绕产业优势和民生项目加大人才支持力度，进一步吸引和补充当地经济社会发展急需紧缺
人才。

二是实施扶持计划，搭建科技人才向“三区一线”流动平台。在中央人才工作协调小组领导下，中央和国家有关部门通过实施“科技特派员制度”“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划科技人员专项计划”等，为艰苦边远地区和基层一线提供人才和智力支持。中央和国家有关部门建立的科技人才流动平台，不仅在顶层设计层面对科技人才流动进行了宏观调控，而且强化了科技人才政策导向，释放了中央大力引导科技人才向基层流动的积极信号，凸显了鼓励科技人才向基层流动的主流价值观，这将促进地方建立起类似的科技人才流动政策，形成推动科技人才向基层一线和艰苦边远地区流动的政策合力。

2016年5月，国务院办公厅印发《关于深入推行科技特派员制度的若干意见》，科技特派员制度上升为国家层面制度，科技特派员队伍成为创新驱动乡村振兴发展的先锋队。截至2017年初，全国共有84.56万名科技特派员长期活跃在农村基层、农业一线。共形成利益共同体3万个，创办企业1.15万家，实施科技开发项目2.62万项，组建各种专业协会和合作组织1.57万家，引进推广新技术4.15万项，推广新品种4.94万个，创建科技创业服务平台3.55万个，带动农民增收超过1010万户，为破解“三农”难题，推进城乡统筹作出了积极贡献。

2014年4月，科技部、中央组织部、财政部、人力资源社会保障部、国务院扶贫办印发《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划科技人员专项计划实施方案》的通知，启动实施了“三区”人才支持计划科技人员专项计划。截至2019年，共选派10.2655万名科技人员到“三区”提供科技服务、开展农村科技创新创业，共为“三区”培养1.6652万名本土科技服务人员和农村科技创新创业人员，积极推动“三区”科技人员队伍建设，围绕“三区”支柱产业大力引导科技成果的转移和转化，为“三区”经济社会发展提供有效的科技人才支持和智力服务。

各地方结合本地实际，出台了相应的鼓励政策措施。山西、辽宁、陕西、青海、福建、浙江、湖北、湖南、江苏、宁夏、广西、四川和新疆等省（区、市）出台了深入推行科技特派员制度的实施意见。例如，福建于2017年2月出台了《关于深入推行科技特派员制度的实施意见》，持续推动科技特派员工作向前推进。截至2017年，福建省建成7个国家级、9个省级农业科技园区，5条国家级科技特派员创业链、4个创业基地，102个省级科技特派员创业示范基地、39家星创天地，常年有近4000名省、市、县各级科技特派员活跃在农业生产一线。各级政府每年支持科技特派员实施科技项目近千项，让他们带着技术、信息、管理、资金等各种生产要素有效地配置到农业生产体系中，为农村经济发展注入“催化剂”。推动形成的“科特派+龙头企业+基地+农户”“科特派+农业合作社”“科特派+流通+农户”“科特派团队组合服务”等以科特派为中坚骨干的农业技术推广新模式富有成效。

三是加大激励力度，解决基层科技人才后顾之忧。基层一线科技人才的待遇保障长期落后于发达地区，这逐渐成为制约基层艰苦地区科技人才发展的瓶颈。2016年7月，人力资源社会保障部印发的《关于加强基层专业技术人才队伍建设的意见》指出，健全人才向基层一线和艰苦边远地区流动激励政策措施，加大职称、工资等政策倾斜力度，鼓励人才向基层最需要的地方流动；专业技术人才由单位选派到基层服务期间，其原单位岗位、职级、工资福利保留不变，在基层工作经历和业绩可作为优先晋职、晋级、评聘和晋升专业技术职务的重要依据，有条件的单位可适当给予工作、生活补助。2019年1月，人力资源社会保障部印发的《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》指出，允许国有企事业单位专业技术和管理人才按有关规定在艰苦边远地区兼职并取得合法报酬；对艰苦边远地区和基层一线工作的农村专业人才，落实相关职称评审优惠政策。2019年6月，中共中央办公厅印发的《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》指出，坚持从艰苦边远地区和基层一线实际出发，因地制宜、分类施策，完善编制管理、职称评审、人才招录和柔性流动政策，为人才引得进、留得住、用得好提供制度保障。激发艰苦边远地区和基层一线积极性主动性，把留住和用好本土人才作为破解当地人才匮乏的根本任务，进一步完善政策措施，创造条件满足人才的发展需求，让更多人才真正愿意在艰苦边远地区和基层一线扎根工作。

各地出台了相应的激励政策措施，引导对基层一线科技人才的待遇、职称、成长等方面实行政策倾斜等。例如，贵州出台的《关于加强基层专业技术人才队伍建设的实施意见》规定，从2013年起，对在基层事业单位工作的在职在岗在编的专业技术人员，每月按其基本工资的20%发放基层工作津贴；相关部门选派到基层服务的专业技术人员或在垂管部门所属基层单位工作的专业技术人员，服务期间享受派出单位发放的基层工作津贴；在基层事业单位专业技术岗位工作累计满25年、在基层退休的专业技术人员，其退休费比例提高5%，帮助解决基层专业技术人员的后顾之忧。许多地方建立了有针对性的基层人才评价标准和模式，引导基层专业技术人才队伍建设。例如，内蒙古对在旗县（市、区）及以下基层一线和艰苦边远地区工作的专业技术人才，将基层工作经历作为职称评聘的条件；湖南创新农村基层人才评价机制，适当放宽长期在贫困县和基层一线工作的专业技术人才职称评定条件，职称评定向基层一线倾斜；海南对长期在艰苦边远地区和基层一线工作的专业技术人才，侧重考察实际工作业绩，适当放宽学历和任职年限要求；湖北明确基层专业技术人才实行单独分组、单独评审、单独确定通过率；河北、甘肃、青海等地探索建立“定向评价、定向使用”的基层专业技术职称评审管理制度。

3. 探索区域人才一体化发展机制

近年来，我国部分地区积极推动区域人才一体化建设，地方政府通力合作，为营造良好的区域人才生态，使人力资源配置与产业发展相适、与功能定位相合。2017年，京津冀三地共同发布了《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030年）》，这是我国首个跨区域人才规划，也是首个服务国家重大战略的人才专项规划，明确提出将以13项重点工程为抓手，在2030年基本建成“世界高端人才聚集区”，打造区域人才一体化发展共同体。2018年，沪、苏、浙、皖人社厅（局）共同签署了《三省一市人才服务战略合作框架协议》，上海市所属区人才服务中心与苏、浙、皖三省部分地级市人才服务中心签订了《人才服务项目合作协议》，三省一市力求“优势互补、资源共享、协同聚才、合作双赢”，推出了人才服务协同计划、人才流动合作计划和人才发展推动计划3大行动计划，从而优化人才服务、促进人才流动、推动人才发展。广东为推进粤港澳大湾区人才一体化发展，设立粤港澳大湾区人才一体化专项，加强港澳引才借智，研究制定《粤港澳大湾区核心技术基础研究攻关技术实施方案》，借力港澳人才资源开展广东省产业发展急需紧缺的核心技术攻关，建立湾区一站式、综合性人才工作平台，推进人才往来便利化和协调创新，促进湾区人才融合发展。

三、构建更加开放的人才流动管理和政策体系

习近平总书记在全国组织工作会议上指出，“要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，聚天下英才而用之。”近年来，为适应创新驱动发展的国际化形势与需求，我国出台了一系列有利于海外人才开放合作的政策措施与保障服务，吸引了大量海外高层次科技人才来华工作和留学人员回国工作。

1. 制定便捷的签证移民政策

2012年6月，新的《中华人民共和国出境入境管理法》在签证中增设了“人才签证”。“人才签证”进入国家法律，为进一步引进海外人才建立了绿色通道。2013年7月，国务院发布《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，对签证的类别和签发、停留居留管理、调查和遣返做出了规定，为外国人出入境管理提供具体的实施依据。根据管理条例的有关规定，我国普通签证从原来的8类变为12类，其中R（人才）字签证为新增签证，发给国家需要的外国高层次人才和急需紧缺的专门人才。2012年9月，中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25部门联合印发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规定持有外国人在中国永久居留证（中国“绿卡”）的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。2015年6月，公安部扩大申请在华永久居留外国人工作单位范围。2015年9月，国家外国专家局会同外交部、公安部、人力资源社会保障部印发《关于进一步完善外国专家短期来华相关办理程序的通知》，提出来华90天以内的外国专家一律免办就业许可和就业证，为短期来华的外国专家提供出入境便利。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，提出实行更加灵活务实的外国人永久居留服务制度。针对中国“绿卡”的“不好拿”“不管用”问题，从扩大覆盖范围、降低门槛条件、简化审批流程、促进待遇落实、提高保障水平等方面，提出改革措施，为海外人才“引得进、待得住、用的好、流得动”创造良好制度环境。2017年11月，国家外国专家局会同外交部、公安部印发《外国人才签证制度实施办法》，按照便捷、灵活的原则，将人才签证有效期放宽至5年或者10年多次往返，申请人配偶和子女同时签发有效期相同、多次入境的相应种类签证。

2016年3月，公安部出台支持北京创新发展的20条出入境政策举措，其中在中关村试点的“永久居留直通车”“设立外国人服务大厅”等10项政策均为全国首创。2015年7月和2016年12月，公安部先后两次出台支持上海科创中心建设的22项出入境措施，探索从居留向永久居留转化衔接机制，实施外国留学生毕业后直接在上海创新创业政策，推动将外籍高层次人才团队成员纳入直接申办永久居留证服务范围。2016年3月，公安部推出支持福建自贸区10项出入境政策措施，允许在福建自贸区内工作的收入和纳税达标的外籍人员申请中国“绿卡”等。2016年7月，公安部推出支持广东自贸区建设及创新驱动发展的16项出入境政策措施，为海外高层次人才申请永久居留、延长居留期限、办理签证、过境免签、聘雇外籍家政服务人员等方面提供更多便利。

2. 全面实施外国人来华工作许可制度

2016年，“外国人入境就业许可”和“外国专家来华工作许可”两证整合试点开始，同时运用互联网优化审批流程，建立“一窗接件、网上预审、内部流转、限时办结、一窗出证”机制。2016年10月至2017年3月，北京、天津、河北、上海、安徽、山东、广东、四川、云南、宁夏等地开展外国人来华工作许可制度试点工作，对来华工作外国人实行分类管理，开辟外国高端人才来华工作“绿色通道”。2017年3月，国家外国专家局会同人力资源社会保障部、外交部、公安部联合印发《关于全面实施外国人来华工作许可通知》，从4月1日起在全国全面启动实施，建立合理顺畅的人才签证、工作许可和工作居留的衔接机制。对中国经济社会发展急需的科学家、科技领军人才、国际企业家、专门特殊人才等“高精尖缺”外国高端人才，申请办理工作许可证，实行“绿色通道”和“承诺+告知”服务，审批时间缩短一半。

3. 扩大国家科技计划向海外人才开放

科技部发布《关于推进外籍科学家深入参与国家科技计划的指导意见》（国科发资〔2017〕401号），邀请外籍科学家参与国家科技计划战略研究和任务布局等顶层设计，推动外籍科学家参与国家科技计划项目管理工作，鼓励外籍科学家领衔和参与国家科技计划项目研究。除涉及国家安全等特殊情况外，鼓励外籍科学家依托在我国大陆境内注册的内、外资独立法人机构，领衔和参与申报国家科技计划项目，通过公平竞争承担研发任务。鼓励相关单位结合国家重大研发任务的实施，面向全球引进具有重大原始创新能力的科学家和能够推动重大技术革新的科技领军人才，支持其全职来华工作。科技部谋划并牵头组织新的国际大科学计划和大科学工程，吸引国外顶尖科学家和团队参与，共同开展高水平科学研究。2018年2月，北京发布“中关村国际引才用才20条”，允许取得永久居留资格的外籍科学家领衔承担中关村示范区内国家科技计划项目, 同时支持外籍高层次人才领衔承担北京市科技计划项目，政策实施有利于扩大外籍人才在科研领域发挥作用的空间，提升国内部分领域的科研水平。2019年3月，上海发布科改“25条”，允许持有永久居留身份证的外籍人才牵头承担政府科研项目。

4. 放宽外籍留学生在华就业门槛

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，放宽了优秀国际学生在华就业的限制。2017年1月，人力资源社会保障部、外交部、教育部联合发布《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》，允许符合条件的取得硕士以上学位优秀国际学生毕业后无须工作经历即可在华就业，为优秀国际学生毕业后在华工作进一步放宽了条件。上海出台的人才新政“30条”和浦东人才发展“35条”，规定外籍本科生可以直接在上海自贸区就业，突破了原有的必须在国外有2年工作经历的条件，为鼓励外国留学生毕业后直接在上海市创新创业创造了良好的人才生态环境。

5. 逐步完善海外高层次人才引进配套政策体系

2012年，中央组织部、人力资源社会保障部印发《国家特聘专家服务与管理办法》的通知，建立了国家海外高层次人才引进计划引进人才“国家特聘专家”制度。2012年10月，中央组织部、人力资源社会保障部等5部门印发的《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》指出，中央、部门和地方各类重点引才计划可比照国家海外高层次人才引进计划享受签证及居留特惠政策。2015年，中央组织部、人力资源社会保障部、国家外国专家局印发《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利备案工作有关问题的通知》，将“回国（来华）定居工作专家项目”“北京市海外人才聚集工程”等55项省部级以上开展的海外高层次人才引进计划，纳入第一批全国重点海外高层次人才引进计划备案，被纳入备案的55项各地人才计划项目，均可比照国家海外高层次人才引进计划为引进的外籍高层次人才和家属办理人才签证、人才居留和来华定居等手续，有效解决了全国各地省部级以上海外高层次人才引进计划政策不一、办理人才签证居留难的现实问题。

6. 持续优化海外留学人员回国创业政策体系

2011年2月，中央组织部、人力资源社会保障部印发《关于支持留学人员回国创业的意见》的通知，提出实施留学人员回国创业启动支持计划，对创新能力强、发展潜力大、市场前景好的留学人员企业，在创办初始启动阶段予以重点支持。2011年4月，人力资源社会保障部印发的《关于加强留学人员回国服务体系建设的意见》指出，要着力在入出境、居留、户籍管理、社会保险、计划生育、配偶就业、子女上学等生活待遇，以及职业资格、项目申请、经费资助、收入分配、税收、表彰奖励、知识产权保护、创办企业、投融资等工作条件方面完善相关政策，建立“回国工作、回国创业、为国服务”三位一体的留学人员回国服务工作政策体系。2015年1月，人力资源社会保障部办公厅印发《关于做好留学回国人员自主创业工作有关问题的通知》，明确在国外接受高等教育并获得本科以上学历的留学回国人员比照国内高校毕业生，享受高校毕业生自主创业优惠政策。