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年是新中国成立70周年，我国即将全面建成小康社会，进入创新型国家行列，随后开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，向第二个百年奋斗目标进军。为确保这一目标实现，必须全面深化改革，包括科技体制改革。

党的十九大报告指出：“深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化。倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用。培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。”这是新时代中国科技体制改革的总纲。本文将在此总纲框架内，探讨新时代科技体制改革的基本问题。

一、科技体制改革的历史性成就

1978年，党的十一届三中全会决定改革开放，我国进入改革开放时期。1985年，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》出台，全面启动科技体制改革。30多年来，我国科技体制改革取得了历史性成就，集中到一点，就是确立了市场在配置科技创新资源方面的决定性作用，具体表现为建立了四个体系。

一是建立了市场化的研发体系。改革开放前，我国实行计划经济。在计划经济体系中，科研和生产两条线分立，生产单位不搞研发，科研单位不搞生产。生产单位产生的技术需求，向工业管理部门反馈，由工业管理部门制定统一的科研计划，安排相应的科研经费，以科研项目的形式下达给科研单位；科研单位承担科研项目，所取得的科研成果交工业主管部门评

审验收，通过后无偿转拨生产单位使用。这样的体制导致生产与科研脱节，大量科研成果无法应用，还需要增拨经费加以转化，而且很多成果无法转化。

所以科技体制改革一开始就从科技与经济的结合入手，改革科技拨款体制，开放技术交易市场；之后又改革科研管理模式和组织结构、科研人员管理制度，包括国防科技体制和农业科技体制；分类改革科研院所体制和高等教育体制；支持科技创业，建立高新区、大学科技园。同时在企业中设立研发机构，开发类科研院所转为企业，建立了市场化的研发体系。2017年，我国规模以上企业有创新活动的占比达39.9%；截至2018年底，我国已累计认定国家级企业(集团)技术中心1480家；2018年，我国各类企业经费支出15233.7亿元，占全社会研发经费的77.4%；企业在国内发明专利申请中所占比重达64.3%。

二是建立了公益导向的公共科研体系。新中国诞生之初，我国开始建设科技体系。从1949年开始，陆续建立中国科学院和各地区、各部门的科学研究机构，建立一批大学开展科学研究，建立国防科研机构。到改革开放前，初步形成了由中国科学院、高校、产业科研单位、地方科研单位、国防科研单位等组成的科学技术体系。

改革开放后，高教体制改革、科研机构分类改革，把市场化的研发从原有科技体系中分离出去，保留、整合、发展公益导向的科研机构，建立了由大学、中国科学院、政府研究机构、军工研究机构组成的公共科研体系，探索形成了科学基金制、科研课题制以及技术合同制等科研管理制度。2018年，政府属研究机构、高等学校经费支出占全社会研发经费支出的比重为21.1%。

三是建立了政府与市场相结合的创新服务体系。在市场化改革中，最早发展起来的是科技中介服务机构，包括孵化器、加速器、生产力促进中心、知识产权中心、技术交易市场、众创空间等技术转移机构，近年来又大量兴起了新型创新服务机构，建立了由研发服务机构、设计服务机构、中介服务机构、技术改造服务机构、专业知识服务机构、科技金融服务机构等六方面组成的创新服务体系。这些机构有的是公共事业单位，有的是市场化的公司，但绝大多数采取政府与市场相结合的运行机制。截至2018年底，各类科技孵化器、加速器逾4800家，经国家备案的众创空间达1952家；全国技术市场成交总金额达17697亿元；全国共有检验检测机构36327家，全国气象观测站（点）达到67069个，海洋观测站（点）124个，各类科技馆800余个。

四是建立了多元主体的国家创新体系。改革开放前，创新主体是单一的，就是政府科技机构。改革开放以后，政府建立了科技计划体系，通过战略、规划、政策、服务和重大专项进行科技宏观统筹协调，出台系列创新政策，企业、大学、科研院所、创新服务机构、金融机构、社会资本、产品用户都参与到创新中来，形成了各主体相互补充、相互促进的国家创新体系。

二、新时代对科技体制改革的要求

当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决这一矛盾，未来三十年要完成两大阶段性目标，第一个阶段的目标是，从二?二?年到二?三五年，在全面建成小康社会的基础上，奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段的目标是，从二?三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

新时代、新矛盾、新目标，对科技体制改革提出了新的要求，概括地说，就是要求通过改革推进创新治理体系和治理能力现代化。推进创新治理体系和治理能力现代化，就是坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，正确处理政府与企业等其他创新主体的关系，以及其他创新主体之间的关系；政府与社会合作，建设能够引领跃升、驱动发展、繁荣科学、激活人才的国家创新体系。即将召开的党的十九届四中全会，也将研究推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。

所谓引领跃升，就是要通过科技体制改革，使科技创新带动中国经济体向中高端跃升。目前我国已经是具有国际影响的科技大国，经济和科技资源总量均居于世界前列，研发强度超过欧洲平均水平，建立了市场化研发体系、公共科研体系、创新服务体系、国家创新体系，具备了创新起飞的条件。但重大创新和原始创新不多，工业互联网、基础数据库、高端装备制造、精密仪器制造等关键核心技术对外依存度居高不下，限制了中国创新起飞的速度和高度。

所谓驱动发展，就是要通过科技体制改革，使科技要素迅速形成新兴产业；置换传统产业的生产要素，加快形成新动能。当前，人类正在经历新的科技革命和产业革命，智能化、生态化的技术体系正在取代工业时代机构化、自动化的技术体系，生产出现就业分布化、工具数字化、产品服务化、资源共享化的趋势。但以新兴技术为核心资产的新兴产业，在我国经济中占比不高；即使是新兴产业，很多也还处于产业链中低端；大量传统产业仍然依靠物质生产要素和投资拉动。

所谓繁荣科学，就是要通过科技体制改革，提高我国科学研究能力和水平，争取对人类文明作出中国贡献。我们虽然在公共科研体系建设方面取得了历史性成就，国际论文数量和被引频次居于世界第二位，但有世界影响力的大学和科研机构、有世界影响力的科学家、有世界影响力的发现发明还不多。这种状况限制了中国创新起飞的后劲，影响到创新驱动发展战略的深入实施。

所谓激活人才，就是通过科技体制改革，激发科技人力资源的积极性和创造性，依靠科技人力资源等无形生产要素实现智能型增长。目前，我国人口红利虽然已经消失，但科技人力资源红利期并未结束，仍将持续。我国现有科技人力资源9100多万，研发人员590多万（419万人年），科技人力资源和研发人员都是世界最年轻的，增长率也居于世界前列。但与创新型国家科技人力资源的创造力相比，我国科技人力资源的创新能力尚未充分发挥出来。

三、新时代科技体制改革的对象

1985年开始的第一次科技体制改革，改革的对象虽然也涉及宏观管理，但主要是微观和中观机制，核心是打破科技与经济相脱离的研发体制，建立与市场经济相适应的科技体制。经过30多年的改革，科研院所和大学的运行机制、企业的研发机制都有了根本性的改变，建立了规模宏大的市场化研发体系，创新资源在微观和中观的配置中已经发挥决定性作用。但在宏观管理领域还存在与市场经济体制和生产力发展不相适应的情况。如果不改革宏观管理体制，仅靠微观主体无法解决科技创新中存在的问题。

在宏观管理领域，突出问题还是政府与企业的关系问题。第一次科技体制改革的最大成果，就是以企业为主体的技术创新体系建设取得了实质性的进展，大多数的研发机构设立在企业，大多数研发人员集中在企业，大多数研发资金来源于企业，大多数职务发明专利出自企业。但时至今天，仍然存在不以企业为技术创新主体的问题。

是否以企业为主体，是我国独有的问题，在其他创新型国家并不存在。以企业为主体问题的核心是政府与企业的关系，最早提出时，针对的是科研与生产两张皮现象——政府和科研单位是按照计划配置科技资源，而不是按照企业的实际需求配置科技创新资源。消除这种现象，政府和科研单位按照企业的实际需求配置科技创新资源，就是以企业为主体。或者说，以企业为主体是有特定含义的，即政府和科研单位以企业实际需求配置科技创新资源。不了解历史的人，经常抛开政府与企业的关系，脱离企业的实际需求，抽象地争论“以企业为主体”，认为以企业为主体就排斥了大学和科研院所在创新中的作用。其实，以企业为主体不仅不排斥大学和科研院所，相反越是以企业为主体，大学和科研院所的科研项目越多、地位越重要。倒是不以企业为主体，大学和科研院所的科研项目会越来越少，地位也将边缘化。理解以企业为主体问题，一要抓住政府与企业的关系，二要抓住企业需求，抽象地讨论企业是不是主体的问题非常奇怪，也毫无意义。

之所以说还存在不以企业为主体的问题，是因为很多地方创新资源的配置，还不同程度地存在以政府为中心，以大学和科研院所为中心的现象，政府干预微观经济活动，甚至以政府的需求、科学家的需求代替企业的需求；而不是按照企业用户的需求，由企业组织科研力量，协同创新。比如有的地方，科技创新项目（非基础类、非公益类）先由科学家撰写指南，再由科学家申报，政府批准立项，即使有企业参与其中，也不是最佳用户，且处于被动配合。

有一种观点，认为以企业主体，会破坏市场的公平性，造成市场扭曲，甚至滋生寻租。这是一种误解。政府和科研单位以企业需求为基础配置创新资源，针对的不是竞争技术，而是竞争前技术和基础技术、通用技术；资助的也不是个别垄断企业，而是企业伙伴、公私伙伴、创新联盟和中小企业，满足的是公共需求或准公共需求，不会造成不公平竞争。由于以企业需求配置创新资源都是采取公开招标的形式，只能使寻租现象更少，而不是更多。

还有一种误解，认为以企业为主，就是要求科学研究也要以企业为主体。其实，以企业为主体针对的是技术创新，而不是科学研究。科学研究资源的配置，要根据科学研究规律和同行评议进行安排，这与企业需求、市场机制没有关系。科学研究主要由政府资助，在政府资助中，又以中央政府为主，地方政府为辅。

在技术创新活动中既存在不以企业为主体的现象，也存在公共服务缺位现象。在一些地方，企业迫切需要开展竞争前研发，但却得不到公共投入响应；新兴产业急需创新市场，但政府采购却没有把创新作为重要因素考虑，导致创新资金链断裂；科研单位形成大量研究成果，但缺少技术商业化体系加以转化，公共研发项目也没有把技术商业化作为重要内容，不能转化为生产力；科技人力资源总量世界第一，但研发资源集中在数量较少的大学和科研院所，大量科技人员游离在企业创新活动之外。

在宏观管理领域，另一个突出的问题是学术单位行政化。学术界行政化或官僚化问题，本质上不是科研单位的行政级别问题，而是按照科层制对科技人才的管理问题。利用现代科层制机制进行行政管理，是必要的；但如果不区别行政管理与学术治理，对学术研究也采取科层制体制,把科研人员当成公务员进行管理，必然损害科学研究事业。正如习近平总书记所说：“科学发现是有规律的，要容忍在科学问题上的‘异端学说’。不要以出成果的名义干涉科学家的研究，不要动辄用行政化的‘参公管理’约束科学家。很多科学研究要着眼长远，不能急功近利，欲速则不达，还可能引发学术不端。”

总之，新时代科技体制改革已经由微观、中观进入宏观领域，应加大宏观科技管理体制改革力度，主要包括国家对企业、大学、科研单位的管理体制，公共投入、社会资本、金融机构、创新用户参与创新的机制。

四、新时代科技体制改革的重点

新时代科技体制改革的对象是宏观科技管理体制，重点是妨碍企业成为创新主体的体制机制；不符合科学研究规律的体制机制；抑制科技有效供给的体制机制；阻碍创新人才发展的体制机制。

（一）改革妨碍企业成为创新主体的体制机制，建立以企业为主体的技术创新体系

1.建立以企业为主体的计划项目机制。改革先研发、后产业化的财政体制和研发模式，在研发的起点就引入最终用户，把企业需求作为技术创新计划项目的来源，企业出题，政府立项，共同投资，协同创新。对于没有企业用户的项目，坚决不予立项。所谓企业出题，就是除科学研究项目外，政府根据国家需求向全社会的企业公开征集技术研发项目；所谓政府立项，就是在企业出题的基础上，政府向企业等创新主体招标、立项，评标专家包括经济专家、管理专家和技术专家；所谓共同投资，就是企业出资，社会融资，政府资助，多元投入；所谓协同创新，就是由企业组织产学研用研发团队，共同实现创新目标。近年来，浙江省以企业需求为基础，探索重大科技项目形成机制，取得良好效果，可以借鉴。

2.建立中小企业创新支持体系。政府设立创新基金，资助中小企业合同研发，鼓励广大科技人员为企业服务。开展大企业对小企业的创新采购，资助全产业链创新。设立小企业创新服务专项，开展小企业创新诊治行动。

3.出台需求侧的知识产权政策。除少数引领型、原创型知识产权外，取消供给侧对知识产权的补贴，转而采取对知识产权用户的补贴等优惠政策，通过对需求侧的资金奖补、税收减免、金融支持等拉动知识产权的创造和运用，挤出知识产权泡沫。

4.出台面向创新的公共采购政策。在政府采购基金中，划拨一部分作为创新采购基金，研发政策与创新采购政策组合，开展创新订制采购、创新期货采购、创新催化采购、创新标签采购，培育创新领先市场。

（二）改革不符合科学研究规律的科研体制，建设引领型的公共科研体系

1.建立战略科技力量。在大学、研究院所、企业研发机构三支科技力量之外，建设国家实验室作为第四支科技力量。国家实验室是战略科技力量，其任务是突破、引领和共享，即突破国民经济和社会发展的重大瓶颈问题；引领新一轮科技革命和产业革命；为各类创新主体和产业发展、国家战略提供高水平、专业化的共享服务。国家实验室可以新建，大部分依托大学、中科院、研究院所、核心企业等原有的研发机构建设。

2.对大学进行分类改革。对于研究型大学和公共研究机构的科学研究，取消市场化要求，建立同行评议体系。改革大学和公益类科研院所研究体制，设置教学岗位、研究岗位、服务岗位，按岗位职责分类评价，分类评价以科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值为导向。近年来，清华大学、北京大学对教学、研究、创新等岗位进行了分类改革，效果很好，值得总结。

对于非研究型大学和大量高职高专院校，应逐步改革为应用型大学，其人才培养和科研活动的经费，少部分来自财政拨款，绝大部分来自市场化的创新服务。

3.建立以知识价值为导向的薪酬制度。教学、研究岗位薪酬以基本工资为主体，基本工资占工资总额的70%～80%为宜。加大对基础性、公益性研究机构稳定支持力度，保证财政拨付的事业费能够支付教学和研究岗位的基本工资。服务岗位薪酬以绩效工资为主体，绩效工资占工资总额的70%以上为宜，上不封顶，由创新服务的市场价值决定。

（三）改革抑制科技有效供给的体制机制，建立技术商业化体系

1.建立大学技术转移网络。在大学建立技术学院或技术研究院或技术创新中心，从事发明信息披露、专利申请、专利使用、企业孵化等技术商业化工作，全国互通互联互动。

2.支持城市建立创新联盟。城市政府与当地大学、科研院所和国家有关科研机构、以及作为用户的居民，组建创新生态联盟。更多依靠科研组织和社会用户的力量，发展新兴技术和新兴产业。联盟成员不是行政关系，而是以合作协议为基础的伙伴关系，伙伴成员共同创新、共同投资、共创价值、共担风险、共享收益。

3.建立科技创业支持体系。对科技创业企业，特别是新兴技术创业的企业，实行“监管沙盒”政策。在“监管沙盒”内，可以突破现有政策框架，与新兴技术高风险性、高成长性相匹配，采取试验性的财政、金融、市场、人才、社会等政策。对科技创业失败的企业，实施破产保护政策、破产重组政策、企业收购政策、企业并购政策，以及破产再创业政策。

4.优先发展科技创新服务业。明确创新服务业的战略定位和战略方向，包括创新服务机构的法律地位、经济性质、管理体制、运行机制、发展重点等，优先发展研发服务业、设计服务业、技术转移服务业、技术发行服务业、专业知识服务业、科技金融服务业，带动经济转型升级。

（四）改革阻碍创新人才发展的体制机制，建立战略人才自主培育体系

1.培育战略人才发展生态。建立战略人才参政议政通道，完善战略人才诉求表达机制，支持战略人才在国际科学共同体中担任职务，发挥战略人才在引才、荐才中的作用，建立开放、包容的人才文化社区。

2.设立战略创新人才定制计划。以人为资助对象，向全体公民和全社会开放。无需申报指南，项目来源于战略创新人才与团队的新创意和新概念，通过征集获得；立项评审标准不限于技术，包括研发、生产、应用等方面；项目资金采用基金制，来源是政府资金、社会资本等多元投入。支持大学、科研院所、国家实验室、企业研发机构以及公民个人的原始性技术创新、使能性技术创新、未来性技术创新、颠覆性技术创新。

3.设立未来人才创新启程计划。面向博士研究生和在站博士后设立创新启动计划项目，支持来自新创意、新概念的选题，支持来自企业用户的选题，为项目团队配备由顶尖专家组成的导师顾问团，选择优秀项目与政府重大计划项目衔接。未来15年，在国家一级，在高成长学科、高成长技术领域，持续资助2000名顶尖青年科学家、8000名顶尖青年工程师。

（五）加强和更好发挥政府作用，建立创新活动宏观调控体系

1.框架调控。改革传统项目管理，转为框架管理，通过战略规划、创新政策等手段，确定战略原则、目标、重点，以及相关标准和程序、方法，间接调控全社会创新活动的方向、规模和结构。

2.奖补调控。改革传统财政投入方式，建立奖补基金，对符合国家战略的创新活动提供资金奖励、经费补助，支持竞争前技术，包括颠覆性技术、使能技术、未来技术的研发，提高创新质量，优化创新要素配置，引领前沿创新。

3.金融调控。改革传统财政投入方式，财政工具与金融工具相结合，通过贷款、质押、保险等金融支付工具，为创新活动提供资助，分散创新风险，提高创新效率，增加财政投入杠杆系数。

4.信用调控。改革传统行政管理办法，以科技创新活动为基础，建立企业等创新主体的科技创新征信体系，根据信用等级决定投入方向和数量。

5.服务调控。改革科技公共服务方式，政府只提供公共科技服务，市场化的科技服务交由创新服务企业完成；依托创新服务企业开展科技公共服务，通过公共服务引导市场化的服务，保障小微企业、困难群众和公共领域的服务供给。

6.项目调控。整合一般性项目，形成重大创新项目，采取政府与社会合作的资助方式，带动一批核心企业、科技型中小企业和科研单位参加，解决国民经济和社会发展的重大需求，改善全社会创新结构。

（郭铁成系中国科学技术信息研究所研究员、副所长）