一、案例基本情况

王虹（化名）是T市某高校一学院的正处级院长，中共党员。王虹在出任院长之前，在投资者鼓动下，于2016年以“技术股+现金股”的形式投资了一家企业F。在2019年T市对该市市属高校的巡视中，这一情况被发现，并作为一个问题提出来。巡视组要求王虹退出现金股，理由是领导干部不允许以现金投资入股
企业。

然而，国务院办公厅于2018年12月23日印发了《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号），推广一项改革举措—— “技术股与现金股结合激励的科技成果转化相关方利益捆绑机制”。其具体内容是“转制院所和事业单位管理人员、科研人员，在按有关规定履行审批程序后，以‘技术股+现金股’组合形式持有股权，与孵化企业发展捆绑在一起，提升科技成果转化效率和成功率”。王虹以现金入股的方式投资F企业，符合这一推广的改革举措。是不是意味着王虹以现金投资F企业的现金股就可以不退出？

对此，T市科技部门有关负责人咨询笔者，王虹以现金入股F企业的行为，是否符合政策规定？是否违反国务院第二批支持创新举措关于“技术股加现金股结合科技成果转化利益捆绑机制”？

笔者认为，王虹以现金入股F企业的行为发生在国务院第二批创新举措推出之前，依照当时的规定应该算是违规投资入股行为。至于是否要求王虹清退现金股，笔者建议T市科技部门出面与巡视组沟通。但T市科技部门认为，巡视组是巡视T市教育部门及市属大学，应由T市教育部门去沟通。T市科技部门向T市教育部门提供了现有政策情况。如果教育部门不主动提出，按照工作程序，科技部门不宜去与巡视组沟通。最后的结果是，王虹必须将以现金投入到F企业形成的股权退出来。其主要原因有以下两点：一是根据中央有关干部管理规定，领导干部不允许经商办企业；二是国办发〔2018〕126号文还只是举措，还没有形成执行文件，巡视组以现有文件规定为准。

二、案例分析

对于本案例是否违规？该如何处理？可以从以下几个方面进行分析：

1.国办发〔2018〕126号文规定的改革举措需要把握以下七个要点：

一是适用范围是转制院所和事业单位，包括大学、科研机构等。转制院所是企业，但更是科研机构，是企业类型的科研机构，其前身是事业型科研机构，1999年前后转制为企业。这里的事业单位应具有研发能力并取得科技成果，主要是国家设立的科研事业单位。因此该改革举措适用于具有研发职能或有科技成果转化的国有科研机构。

二是适用对象是管理人员、科研人员。现行的政策中，对科研人员以现金投资、技术作价投资等，已经不存在任何问题或障碍，但对管理人员，特别是身兼领导职务的科研人员，能否以现金投资、以技术成果作价投资，不是很明确，历来处于模糊地带。这里的管理人员，应是指转制院所和事业单位按管理序列确定职级的人员，包括党员领导干部。这里的科研人员，应是指转制院所和事业单位按专业技术职称确定职级的从事研究开发工作的人员。其实，在转制院所、科研事业单位，即便是专门从事管理工作，一般也不会放弃科研工作。虽然他们是按管理序列进行管理，但其实也是科研人员。换句话说，这里的管理人员、科研人员，应是指科技成果完成人和对科技成果转化做出重要贡献的人员，也就是通常说的科技人员，包括身兼领导职务的科技人员。

三是要“按有关规定履行审批程序”。“有关规定”是指什么？没有明确。但从改革内容来看，应是科技人员兼职创新创业和离岗创新创业的规定。对于科技人员兼职或离岗创新创业，《国务院关于印发实施中华人民共和国促进科技成果转化法若干规定的通知》（国发〔2016〕16 号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35号）和《人力资源社会保障部关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（人社部规〔2017〕4号）等文件都作出了规定，并应当征得单位同意，即履行单位同意其兼职创业的审批程序。对于厅字〔2016〕35号文规定的“担任领导职务的科研人员兼职及取酬，按中央有关规定执行”，是针对兼职，不是投资。

不过，国家政策的执行程度不一，一些转制院所、事业单位有可能没有较好地执行这些政策，没有制定科技人员兼职创新创业的制度，也没有成文的审批流程和管理办法。也就是说，要落实该项改革举措，转制院所、事业单位应当制订促进科技成果转化制度和科技人员兼职和离岗创新创业规定，包括审批程序、公示办法等。涉及领导干部的，应按干部管理权限进行审批。例如，广东省于2015年7月以省政府办公厅的名义印发了《广东省经营性领域技术入股改革实施方案》（粤府办〔2015〕46号），规范担任行政领导职务的科技人员参与技术入股。担任处级以下（含处级）领导职务的科技人员参与技术入股事宜，由高等院校、科研院所领导班子集体研究决定；担任厅级以上（含厅级）领导职务的科技人员参与技术入股按干部管理权限规定报批。

所谓审批，往往是从紧掌握。没有确切的依据，严格的流程，很有说服力的理由，有关领导人员是不会批准的。对于王虹以现金投资F企业的行为，是没有哪位主管领导敢于签字同意的。

四是“技术股+现金股”组合形式持有股权的意义在于，将管理人员、科研人员与其他投资结成紧密的利益共同体，以增强他们的责任意识和风险意识。其中，技术股是前提，在此基础上再投入一部分现金。技术股往往是指转制院所和事业单位管理人员、科研人员以技术（即科技成果）作价投资取得的，或者转制院所和事业单位以科技成果作价投资企业并取得企业的股权或出资比例，从中提取一定比例对管理人员、科研人员进行股权奖励形成的。

这项改革举措的价值在于在技术股基础上附加现金股。如果不附加现金股，就是常规做法，就无所谓改革了。如果只是现金股，按照中央有关规定是不允许的。

五是“孵化企业”一般是指在孵化器设立的创业企业。从中可以推断，这项改革举措是由孵化器提出的，或者在孵化器开始试点的。但这项改革是否必须在孵化器里进行，或者投资的企业必须是孵化企业，就不一定了。这项改革的目的不只是为了促进孵化企业发展，或者促进孵化器发展，而是为了促进科技成果转化，提高成果转化效率与成功率。

六是改革的价值在于将科技人员与孵化企业（即科技人员参股的科技成果转化企业）发展捆绑在一起。实行科技人员“技术股+现金股”组合方式持有孵化企业股权，是这项改革的核心。以科技成果作价投资方式进行转化的，其成功率不是特别高。这就导致现金投资者与技术投资者所承担的风险是不对等的。科技人员不仅投入技术，还投入现金，则与现金投资者同等地承担投资风险，也就是与孵化企业发展捆绑在一起。

七是改革的目的是“提升科技成果转化效率和成功率”。科技成果能否得到较好的转化，有时就取决于科技人员的努力程度。科技人员的努力程度不仅取决于对其的激励程度，即成功后的获益大小，更取决于他们所受到的压力大小，即一旦失败所要承受的损失大小。如果说技术股是对其激励的话，那现金股就是其一旦失败所要承担的损失。

从以上七个方面来理解国办发〔2018〕126号文提出的改革举措，可以抓住这项改革的核心要义。

2.王虹以现金投资F企业，是发生在国办发
〔2018〕126号文发布之前，而且是在担任学院院长之前发生的。对于一般科技人员投资入股，政策法规没有明确规定不允许。但王虹提任为学院院长时，应该将投资入股情况作为个人重大事项进行申报。王虹按照规定程序申报了，学校组织部门没有提出退股或将股权转让他人的要求，应该不视为违反规定。

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》规定，“科研机构、高校的正职领导和领导班子成员中属中央管理的干部，所属单位中担任法人代表的正职领导，在担任现职前因科技成果转化获得的股权，任职后应及时予以转让，逾期未转让的，任期内限制交易。限制股权交易的，在本人不担任上述职务一年后解除限制”。王虹不属于上述规定的领导干部，所获得的“技术股+现金股”属于“因科技成果转化获得的股权”。处理办法是予以转让，而不是退出。因此，王虹的情况不属于上述转让、限制交易的情况。

3.王虹以现金入股F企业，具有以下特殊性：一是王虹的身份特殊，王虹是科研人员，王虹投资F企业，是为了实施科技成果转化，不是一般意义上的经商办企业。二是事情本身比较特殊，王虹以现金投资入股F企业，是基于他获得F企业的技术股，是以“技术股+现金股”组合形式获得F企业的股权。三是投资目的特殊，王虹以现金投资入股F企业是在F企业其他投资者的鼓动下而作出的投资。其他投资者的鼓动，从某种程度上讲是一种要求，目的是将王虹与其他投资者捆绑在一起，形成利益共享、风险共担的利益捆绑机制。也就是各方投资合力推进科技成果转化。巡视组在处理这一问题时，应查清王虹现金投资的背景及其目的，进而采取相应的处理措施。

4.如果让王虹退出现金股，对F企业的资金投资者和其他以“技术股+现金股”进行捆绑投资的投资者是不公平的。对于王虹这样一位兼具处级领导身份的科研人员，在整个科技成果转化过程中，可能是起重要作用的。王虹的退出，会不会对科技成果的转化、对F企业的发展产生一定的负面影响？会的话，处理时要多加小心，要避免公权力的行使伤害他人私权行使的发生，即不要伤及到无辜。

王虹退出现金股，应以转让退出，即将所持的股金股转让给其他投资者。如F企业是盈利的，现金股增值了，皆大欢喜。如果F企业是亏损的，现金股贬值了。其他投资者一般不愿意接手。如果以原值退出，则对其他投资者不公平。

5.王虹以现金投资入股F企业的行为是在国办发〔2018〕126号文发布之后发现的。这是一个比较特殊的时间。而国办发〔2018〕126号文是要推进科技人员以“技术股+现金股”组合形式持有创业企业股权。也就是说，王虹的投资行为是国家鼓励和支持的，也是国务院着力推进的改革举措。在这样的情况下，是让王虹补办手续使其合规化，还是按照现行的规定进行纠正？

如果T市采取补办手续使王虹的投资行为合规化，则对贯彻落实国办发〔2018〕126号文有强大的促进作用。首先，补办手续是一种纠正措施，使不合规变成合规。其次，国办发〔2018〕126号文提出的改革举措，有了实实在在的案例支撑。这个案例有很好的示范效应。以该案例作为样板，鼓励科研人员积极效仿，比出台一项新的政策措施更有效。再次，可激励或促进T市有关部门尽快出台落实国办发〔2018〕126号文的办法或举措，有了实施案例，改革措施的针对性更强。最后，有助于T市树立一个倡导改革创新、支持改革创新、促进改革创新的良好形象，进而激发全社会的改革创新。

T市采取按现行规定要求王虹退出股金股，错失了一次促进改革创新的很好时机和生动案例。

记得1998年6月上海市人民政府颁布了《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》（简称“科技十八条”）。该文件出台后不久，上海医科大学（现为复旦大学医学院）宋后燕教授因转让“注射用重组链激酶”成果而获得304万元人民币的转让收益奖励。当时，宋后燕教授不敢收取这笔奖励，顾虑重重。这一情况被上海市委市政府知道后，上海市委市政府表态大力支持宋后燕教授收取这一笔奖励，并举行隆重的授奖仪式，使宋后燕教授成为“按技术要素分配第一人”。上海市委市政府这样做是顺势而为，一举三得：一是为贯彻落实“科技十八条”政策造势；二是使宋后燕教授吃了一颗定心丸；三是具有良好的示范效应，促进人们更新观念，接受技术要素可以参与分配的新观念。虽然T市处理王虹现金入股问题与宋后燕教授获取转让收益奖励不是一回事，不一定具有可比性，但在是否善于借力借势推进改革创新上，不同的态度，不同的做法，不同的做事方式，其背后是不同的观念，其差异是比较大的。

广东省改革创新意识较强，为贯彻落实国办发
〔2018〕126号文，于2019年8月15日由广东省人民政府办公厅发布了《关于印发广东省推广第二批支持创新相关改革举措工作方案的通知》（粤府办〔2019〕15号），由广东省科技厅负责推动转制院所和事业单位开展“技术股＋现金股”组合形式持股改革。

6.笔者建议T市科技部门与巡视组沟通，是基于以下两点：一是王虹以现金投资入股行为符合国办发〔2018〕126号文推广的改革举措；二是T市科技部门从贯彻落实国办发〔2018〕126号文出发，与巡视组沟通，争取巡视组的支持。T市科技部门未主动与巡视组沟通，并无不妥，但如果直接与巡视组沟通，沟通的分量比被巡视的学校沟通力度大、效果更好。毕竟，王虹以现金投资F企业的行为发生在学校。如果王虹的投资行为不合规，则该学校也有过错。T市科技部门跟该校有关部门解释相关政策，再由学校向巡视部门沟通，巡视组会认为学校在辩解。

7.在对科技创新工作进行巡视时，需要处理好以下两个方面的关系：一是准确把握中央关于改革创新的文件规定，处理好党纪党规与政府政策之间的关系。二是不能机械地理解党纪党规，从鼓励改革创新的角度，判断是否违反党纪党规，即使不符合党纪党规，也需要用好“三个区分开来”，保护改革创新的积极性。

本案例案情并不复杂，但涉及政策点比较多。本案例能否处理好，取决于处理人员的政策水平。

三、案例点评

对于本案例，笔者认为可以得到以下三点启示：

1.但凡处理任何问题，都应具体问题具体分析。对于王虹现金股问题，在处理时需考虑以下三个方面的具体情况：

一是王虹是兼具事业单位处级干部和科研人员双重身份。虽然王虹是处级干部，但他是事业单位的处级干部，不是党政机关领导干部。在适用中共中央组织部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》等规定时，不是按照该意见执行，而是参照该意见执行。不能将“参照”与“按照”混同起来。党政机关领导干部是国家通过法律法规和政策性文件授权而行使公权力的，为确保其履职的廉洁性，是严格禁止其经商办企业的。但事业单位领导干部一般是专业技术人员，他们履职主要基于其学识或专业技术能力。

《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》(中发〔2016〕9号)提出 “防止简单套用党政领导干部管理办法管理科研教学机构学术领导人员和专业人才”，《国务院关于印发实施中华人民共和国促进科技成果转化法若干规定的通知》（国发〔2016〕16 号）提出“积极推动逐步取消国家设立的研究开发机构、高等院校及其内设院系所等业务管理岗位的行政级别”，如果取消王虹行政级别，或不实行处级干部管理，则王虹以现金投资F企业，就可以不适用中央有关干部管理规定。

二是王虹作为事业单位的处级领导干部，以现金投资入股，是基于技术股，是为了更好地实施科技成果转化，属于《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》规定的“因科技成果转化获得的股权”。这与“禁止利用职权和职务上的影响为企业或个人谋取不正当利益”不同。王虹的这一做法应该支持。

三是王虹的投资行为是国务院要推广的改革举措。认为王虹投资行为违规，是适用党政领导干部投资的一般规定。《国务院关于印发实施中华人民共和国促进科技成果转化法若干规定的通知》（国发〔2016〕16 号）允许事业单位副职领导和内设机构领导人员获得股权奖励，这就突破了领导干部不得持有非上市公司股权的规定。而国办发〔2018〕126号文推广的改革举措，又从技术股扩大到现金股。既然国家允许事业单位领导人员获得股权奖励，允许他们以现金投资取得现金股是顺理成章的了。对此，T市可以进一步作出规定，允许事业单位领导干部实行“技术股+现金股”的利益捆绑机制。

2.对创新事物要持宽容态度。事物总是发展变化的，而创新往往要打破陈规。对于新生事物，如果总是用现有规定去套，必定会被扼杀。

王虹以“技术股+现金股”方式持有F企业的股权，就是新生事物，不能简单套用中央有关干部管理规定加以否定。对于这样的新生事物，要从其出发点、实际效果等去判断、衡量。如果出发点是好的，实际效果是有利于改革创新，有利于社会进步，即使不完备，甚至部分是错误的，也不宜简单地否定，而要积极引导，促进其完善，帮助其修正错误。

3.正确处理党纪党规与政府政策规定的关系。党纪党规与政府政策规定是不能割裂开来理解。

首先，我们党是执政党，政府政策规定是根据党的路线方针政策制定出来的，都是贯彻落实党的路线方针政策的具体措施。

其次，政府政策规定都是党领导下制定出来的，是不会脱离或违背党的路线方针政策的。

再次，党纪党规在制定过程中，也会兼顾政府政策规定。符合政策规定的行为，都是党纪党规允许和支持的。例如，《中国共产党纪律处分条例》第九十四条规定，违反规定从事营利活动是要处分的。这里的“规定”包括党纪党规，也包括国务院文件。

然而，现在往往出现这样的现象，党纪党规与政府政策往往分成两套体系在运行，熟悉党纪党规的，往往不熟悉政府政策，而熟悉政府政策的，往往不熟悉党纪党规。既熟悉党纪党规又熟悉政府政策的，是极少的，导致在执行中两者会被割裂开来。例如，《国务院关于印发实施中华人民共和国促进科技成果转化法若干规定的通知》（国发〔2016〕16 号）于2016年初发布时，某市组织部门有关负责人表示，其中“对于担任领导职务的科技人员获得科技成果转化奖励”政策不予执行，因为这一规定与中央有关干部管理规定不符。直到2016年11月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35号）发布时，这一问题才得到解决。

要改变将党中央文件与国务院文件割裂开来的局面，一是党政系统之间应当加强沟通，包括加大干部交流的力度。二是加强党纪党规的学习，特别将两者有机结合起来学习。

（关于作者：上海市科学技术委员会体制改革与法规处原处长，

上海市计划生育科学研究所党委副书记、纪委书记，

著有《科技成果转化操作实务》《科技成果转化疑解》

《科技成果转化政策导读》等12部）