长期以来，美国高度重视面向全球引进技术移民，形成了非常成熟的体系，技术移民是美国移民制度的重要组成部分。特朗普上台后，对移民一直持强硬态度，优先考虑美国人的就业、收入和安全，对技术移民的引进设置了更高条件。从总体上看，其技术移民政策改革并不成功。

一、特朗普技术移民政策改革走向

特朗普对于技术移民政策整体上依旧遵循长期以来的“限额”原则。总体而言，特朗普支持国会议员提出移民法案，着力增加高技能移民数量，并大幅削减低技能移民限额，体现其“美国优先”“移民应对美国有用”的政治主张。主要的改革历程如下。

2017年8月，共和党两位参议员在白宫发布《美国增强就业移民改革法案》（Reforming American Immigration for Strong Employment Act，简称RAISE法案）。2018年1月，四名众议员提出《保障美国未来法案》（Securing America's Future Act，简称SAF法案）。这两部获得特朗普支持的法案在细节和规定上存在一定差异，但对移民制度的改革方向较为相似。其主要改革举措是：第一，增加技术移民数量。技术移民限额由每年12万人增长至每年17.5万人，增幅达45%。第二，大幅削减低技能合法移民限额。终止“链式移民”，将亲属获得绿卡的范围缩小为仅限配偶和年幼子女，同时每年削减26万其他类型低技能合法移民配额，降幅达25%。第三，RAISE法案提出，采用积分制审核标准。在该标准下，具有年轻、高学历、英语水平高、取得杰出成就等特征的高技能人才较易获得绿卡。

2019年5月16日，特朗普公布新移民改革方案。重点减少家庭团聚类移民，增加职业技术类移民配额，总人数不变。当前美国移民中有12%是依靠工作技能获得身份，66%依靠家庭成员，22%依靠人道主义庇护，新方案建议将依靠工作技能的移民比例提高到57%，依靠家庭成员和庇护的分别降至33%和10%。通过优选签证制度，对移民申请人进行打分，标准包括年龄、英语水平、工作情况、教育程度等，将优先选择受过高等教育、有较高工资收入的年轻人，及“最可能在美国成功的移民”。方案同时还提出了三个高技能级别，分别是“具有杰出才能者”“美国急需的职业、专业人士”和“优秀学生”，其中“优秀学生”可在学校支持下，毕业前就申请绿卡。

2020年2月，“公共负担”美国移民改革法案出台，美国移民局将根据国会法律要求，调查移民申请人的年龄、健康状况、收入、教育程度和技能等多种因素，一旦判断申请人“曾经有”或“未来有可能”成为公共负担，将可能成为被拒绝绿卡、签证或进入美国的理由。随着“公共负担”政策出台，美国未来青睐于高收入、高学历、高技能移民群体的趋向更加明显，而通过亲属、婚姻关系的移民及低收入移民将被更多拒之门外。

2020年6月，特朗普出台新的移民签证限制措施，阻止包括专业技术人才在内的外国人入境。大部分种类的非移民工作签证将被暂停，包括外国技术人才、季节性劳工和学者访问交流群体等将无法正常进入美国。新冠疫情导致美国经济下滑，颁布新政令是为优先确保美国人就业。

通过对改革进程进行分析，特朗普在对待移民方面，主要运用行政权的方式，把国家主权放在第一位，把市场、人权等因素放在非优先考虑位置，一元主义移民政策特征明显。整体来看，其改革结果不佳。RAISE法案和SAF法案至今“石沉大海”，美国国会未做具体表态。2019年的新移民计划能否通过国会审议有待进一步观察。2020年8月，苹果、谷歌、微软、亚马逊、英特尔等52家美国科技公司联合向美国联邦地区法院提交“法庭之友”意见书，呼吁联邦法院否决总统的行政命令，重新允许海外高科技人才进入美国工作。8月13日，美国国务院迫于压力发布公告，宣布基于国家利益而放宽对部分签证的限制。

二、相关启示

纵观特朗普并不成功的技术移民政策改革，有如下几点启示。

1.美国重视高技术人才引进是始终不变的核心思路

特朗普对美国移民体系的改革基本思路是，根据新移民在美国“取得成功的可能性”“经济上能否自给自足”等标准来吸纳新移民，将移民占总人口的比重维持在一定水平，以保护本国国民的就业机会。但总体上，支持高技术移民等的政策核心内容并不会根本改变，如前所述的几项政策改革均被解读为美国要专精于引进高新技术人才，即使临时限制高技能人才入境，也是缓和国内就业压力的无奈之举。

2.美国做法提醒要重视人才吸引的相关配套政策

特朗普新的移民政策困难重重的主要原因在于其有很多缺陷。一是取消了数以百万计等待获得家庭和就业绿卡的人的移民申请；二是不允许拥有临时保护身份的人获得永久身份和公民身份；三是限制了逃避冲突的难民和寻求庇护者。与此同时，随着美国增加移民限制，加拿大改善了移民条件，有不少评论显示，美国的移民限制正在促使更多人前往加拿大移民。此外，加拿大的移民制度允许技术工人直接申请永久居民身份，这比H-1B签证授予的临时身份享有更多的权利和特权。美加两国在移民方面的差异，提醒我们要重视对人才亲属提供必要完善的措施，让他们也能随高技术人才长久待在一起，让更多高技术人才“愿意留、留得下”。

3.应抓住历史机会加快完善我国移民政策

特朗普对美国移民政策的改革遭遇重大挫折，各方评论消极的居多，认为若真正落地实施将导致美国对人才的吸引力下降，这为我国吸引更多海外人才提供了机会。我国也应借此机会加快完善移民政策，加大吸引国外高层次人才的力度。首先，应以新设的国家移民管理局为契机，加快推进我国移民法的制定，完善技术移民、投资移民与移民积分制等相关政策措施。其次，简化外籍人才来华工作所需手续和行政流程，提高对海外高层次人才的绿卡办理数量和效率，建立以移民局主导、多部门协调的体系机制，为外籍人才配偶及子女提供便利化服务，优化外籍人才移民管理服务。

（作者工作单位：科技部人才中心）