习近平总书记在纪念深圳特区建立四十周年大会上指出，要抓住粤港澳大湾区建设的重大机遇，推动粤港澳三地经济运行规则衔接、机制对接，加快粤港澳大湾区城际铁路建设，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动，提升市场一体化水平。提升要素市场尤其是人力资源市场一体化水平，是克服目前粤港澳大湾区科技创新要素流动困难的重要举措。

一、大湾区战略定位对人才市场一体化提出新要求

1.从战略高度认识推动大湾区人才便捷流动和提高配置效率是进一步深化改革的内在要求。40年前，中国经济体制改革从临近港澳的珠三角起步，以“招商引资”为特色的发展模式掀起的经济发展浪潮，带动了中国经济的第一轮腾飞。那么，当前粤港澳大湾区建设以什么模式为特色？以什么思路实现突围？就是要从“招商引资”“招商选资”到“招才引智”的转变！改革开放以来，如果说广东经济发展经历了从获取“人口红利”到“人力资源红利”的进程，那么现在就是要通过制度创新转换到依靠“人才红利”转变。粤港澳大湾区发展的核心要义，就是通过制度创新，克服粤港澳三地体制机制差异，促使人才资源作用进一步释放，进而获得“创新红利”。

2.从战略定位重视提高人才配置效率、推进粤港澳大湾区人才市场一体化进程。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出在大湾区五个定位中，其核心是构建以创新为特征和动力的创新湾区。如果说纽约湾区的特色是“金融湾区”、旧金山湾区是以硅谷为特色的“科技湾区”、东京湾区的特色是“产业湾区”的话，那么粤港澳大湾区则更多体现在创新湾区特性上，甚至可以定位为创新型“人才湾区”。当然，粤港澳大湾区也要做大做强金融业、科技产业和现代制造业，其他几大世界级湾区也是人才聚集的高地，但在目前体制背景下，粤港澳大湾区的发展归根到底离不开创新，也只能是通过体制机制的创新进而激发人才的创新活力。粤港澳大湾区发展离不开科学技术创新和科创产业的发展，而教育和人才是带动科技发展、推动创新的基本动力源。

3.从降低交易成本的视角推进人才市场一体化建设进程。目前，粤港澳大湾区在产品、金融、信息等市场一体化建设方面取得了重要进展，但在人才市场建设方面，因制度体制的不同而日益成为影响大湾区快速发展的掣肘。其实，粤港澳大湾区的硬件设施，甚至软件方面都已经具备了吸引国际人才创新创业的条件，现在主要是要做好三地人才政策方面的衔接，降低人才流动的交易成本，提高人才资源配置效率。通过创新性举措，构建具有国际竞争力的人才制度和体制，促使人才自由流动，充分发挥三地人才政策的互补效能。

二、粤港澳大湾区人才市场发展的机遇与挑战

1.善用政策红利和湾区定位的战略机遇。自从中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将粤港澳大湾区发展上升到国家战略以来，粤港澳三地抓住难得的发展机遇，取得了初步成效。广东省更将大湾区建设作为新形势下全面发展的引擎，将其视为深化改革、引领新发展的纲，作为落实习近平总书记对广东发展期待的重要抓手。在粤港澳大湾区五个战略定位中，核心是要创建全球性科技创新中心，这为人力资源市场发展，尤其是为核心人才充分发挥作用提供了机会。

2.粤港澳大湾区具备一体化的前置条件。湾区经济已成为世界经济发展的引擎，每一个世界级大湾区都有最发达的人才市场作为支撑。粤港澳大湾区无疑是国内外相关行业和人才市场发展的最活跃和最具潜力的地区之一。目前，粤港澳大湾区已具备国际一流湾区的四大硬件：天然便捷的交通枢纽和天然良港、配套的要素交易中心、重要的制造业中心和源源不断聚集的高素质人才。随着粤港澳大湾区的进一步融合发展，其产业布局和人才结构将会更加趋于成熟、合理，尤其是在科创产业领域通过不断激发其人才创新活力，粤港澳大湾区已经成为国内外科研创新和产业转化的璀璨明珠。

3.粤港澳大湾区具备了人才聚集的基础。从粤港澳大湾区已有的人才数据来看，近年来湾区中高端人才同比处于持续增长状态。2017年、2018年和2019年的中高端人才同比增长分别为11.74%、37.14%和15.32%，2020年1-7月的同比增长为14.54%。2018年的人才同比增长达到近几年的峰值，此后趋于平稳。受疫情和国内外复杂形势影响，2020年以来中高端人才的增速略有放缓。随着疫情的缓解和经济的复苏，未来粤港澳大湾区的中高端人才还有望进一步增长。

2020年1-7月，粤港澳大湾区中高端人才的细分行业分布TOP20集中了所有行业70.65%的中高端人才。其中，互联网/移动互联网/电子商务、房地产开发/建筑/建材/工程和电子技术/半导体/集成电路位居前三，占比为13.35%、11.93%和6.38%。此外，其他细分行业的中高端人才占比均小于5%。基金/证券/期货/投资位居第四，占比为4.15%；排名第五的是计算机软件，占比为3.77%。

粤港澳大湾区人才市场一体化的挑战，来自三地制度性差异。由于特定的制度环境和发展历程，粤港澳大湾区“一国二制三套法律体系四大核心城市”的现状，使得市场资源要素配置与流动具有特殊的表现形式，尤其是在人才要素的流动和统筹使用上存在诸多困难，影响了人才资源配置效率，也影响着公共服务效能的
发挥。着眼推进大湾区一体化进程，首先应该大力进行体制机制创新，着力提升人才市场一体化水平。

三、致力体制机制创新，释放大湾区人才市场巨大潜能

1.正视粤港澳大湾区人才体制机制存在的短板。当今，各国的竞争归根到底是人才的竞争，能否吸引到所需要的人才，能否发挥人才的作用，能否使人才形成生产力，已经成为取得竞争优势的不二法门。在世界级大湾区中，以全体劳动者中受教育程度为本科及以上的占比，旧金山湾区46%，纽约湾区42%，远高于美国平均水平的28%。东京湾区的东京都、神奈川县及琦玉县的大学生及研究生数量在2010年就占到全国比重的36.7%。而粤港澳大湾区的人才数量、人才素质和人才结构整体上与其他三大湾区还存在差距，特别是高学历、高素质、能够适应市场需要的人才占比还较低，尤其是粤港澳三地人才市场化互通机制还存在明显不足。

2.重视制度性体制性分割带来的人才流动配置困难。由于粤港澳大湾区一国二制三套法律体系和四大核心城市的特性，使得市场机制配置人力资源作用的发挥受到一定限制，存在人才吸引、使用、激励、劳动关系等方面的明显差异，在客观上存在人才流动的制度性困扰，也导致招才引智的困难。因此，必须正视现实差异，大湾区迫切需要通过体制机制创新，克服上述制度性障碍，创新人才政策，才有望产生人才使用上的互补优化效应。

3.研究体制机制创新破解既有人才管理制度的困境。当前，大湾区三地人才政策，从人才的含义、职业资格论证、跨境流动就业、社会保障互通互认、知识产权认定、创新成果税费优惠、劳动关系调节等领域差别都较大。一方面，可以向中央层面争取申请放松相关政策以推动人才政策互通；另一方面，也是更重要的，要从推进粤港澳大湾区人力资源市场一体化着手，遵从人才市场运行规律，创新体制机制，让市场在人才流动和发挥作用方面起“决定性作用”，最大限度地激发大湾区人才创新创业的积极性。选择若干关键环节入手进行体制机制创新，可以取得事半功倍的效果。

四、提高公共服务效能，提升大湾区人才市场一体化水平

1.以产业转型升级为导向引领大湾区人才一体化建设。改革开放以来，粤港澳大湾区抓住世界产业转移的良机，经历了经济发展和产业聚集的辉煌时期，形成了目前湾区雄厚的经济基础和分工明晰、结构合理、优势互补的产业链条。当今粤港澳大湾区拥有世界最大的海港和空港群，珠三角九市拥有强大的制造业能力并快速向高端制造业转型，港澳深穗拥有发达的金融和现代服务业，珠三角拥有强大的科技成果转化和创新研究能力，这就为形成高端人才聚集提供了坚实的基础。粤港澳大湾区坐拥百余所高校和一批科研机构，有超过300万在校大学生，如果在人才体制机制上取得突破，发挥港澳高校国际化特色和学科优势，与广东高校本土化和市场化优势有机结合，为人才提供更好的创新创业环境和机会，这种高端创新人才资源的聚集必将大大推动粤港澳大湾区产业优化发展。

2.以人才激励机制创新为突破口激发人才创新动能。粤港澳大湾区人才市场一体化呼唤具有领先优势的人才政策支持。应充分发挥自由贸易区政策的优势，率先在粤港澳大湾区推进相关人才体制机制和政策创新，在与港澳等境外人才政策互通上，可先从前海、南沙、横琴自贸区试点寻求突破，再复制推广到粤港澳大湾区其他地区。2019年3月，为了吸引大批人才在大湾区聚集发展，为鼓励优秀人才在大湾区创业的个人所得税政策取得重大突破，财政部和税务总局印发了关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知，出台港澳高端人才和紧缺人才税负差额补贴的办法。随后，深圳市和广东省也出台了相关政策，港澳高端人才和紧缺人才个税缴纳高出部分由财政返还，这将对人才创新创业发展发挥巨大的激励作用。接下来要探索双向互惠政策，对内地人才特别是对珠三角九市人才的激励体制机制创新将释放巨大的人才红利。

3.以提高公共服务效能提升人才市场一体化水平。在粤港澳大湾区人才发展过程中，硬件建设已经具备了吸引人才的条件，目前更多的是关注软件建设，要学习国际先进经验和港澳的做法，助力大湾区人才战略的实施。一是在人才公共政策上可统筹规划，建立互通互认、共享共建的人才引进、评价、服务体系。应该借鉴香港人才社会化和市场化的行业协会认证模式的做法，在企业设立财务制度、管理制度和职业资格认证制度等方面发挥行业协会的作用。二是在税收、出入境、执业资格等方面逐步消除壁垒，打造粤港澳大湾区人才更加自由、通勤更加便捷的运行机制。在人才资格认定方面，应该尽快取得突破。在三地人才往来上，可借鉴海南免签新政的成功经验，允许港澳人才以旅游、学术交流、创新创业合作等形式，免办签证入境并延长停留期限。三是提高政府提供公共产品的效能。目前，推进粤港澳大湾区人力资源市场一体化进程有很多工作要做，应着力在推进人口流动便利化、人才配置高效化的公共政策等方面率先取得进展。从长远看，只有逐步实现对三地人才的公共服务标准化和公共服务高效化，才能真正达到推进粤港澳大湾区人才市场一体化的目的。

（作者系华南师范大学人力资源研究中心主任、

二级教授、博士生导师）