亚洲国际学生、技能劳动力流动现状与政策
作者:乌云其其格时间:2015-06-07 13:58 来源:中国科技人才

2014年2月,亚洲开发银行研究所(ADBI)、经济合作与发展组织(OECD)和国际劳工组织(ILO)联合发布了一份新报告——《亚洲的劳动力迁移、技能和学生的流动性》(Labor Migration, Skills and Student Mobility in Asia)。报告从“亚洲移民趋势和展望”“学生的国际流动性及其与劳动力迁移的关系”“亚洲技能劳动力的流动性”“亚洲低技能劳动力管理”等四个部分描绘了目前亚洲的学生、技能人员和低技能劳动人口的现状,并对各国采取的一些政策措施进行了概括。该报告旨在为决策者和学者们提供有意义的数据与结论,帮助他们更好地理解亚洲的人力资源现状。本文选择了其中第二、三部分,即“学生的国际流动性及其与劳动力迁移的关系”“亚洲技能劳动力的流动性”的相关内容,进行简要编译。

自由贸易、自由资本流动、自由劳动力流动是全球化的终极目标。其中,劳动力的自由流动最具挑战性,它与文化和政治以及国家政策紧密相关。受过高层次教育、拥有高度技能的劳动力在经济发展和技术创新活动中扮演着极其重要的角色,这部分劳动力是各国竞相争夺的目标。因此,接收国际学生,进而将他们留在本国,成为发达国家争夺具备高度技能劳动力的重要手段。尽管各种限制制度制约了劳动力的跨境流动,但全球人才竞争还是加速了技能劳动力的流动。

一、学生的国际流动性与劳动力迁移的关系

1.国际学生流动现状

跨国学习持续吸引着许多来自全球各地的青年人来到其他国家。自2005年以来,几乎所有OECD发达国家接收国际学生的数量都在增加。亚洲是OECD国家留学生的主要来源地,亚洲学生为OECD国家国际学生数量的增长做出了很大的贡献。

从绝对数量上来说,美国是最重要的国际学生流动目的国,占OECD国家接收国际学生总数的25%;其次是英国,接收了15%;法国接收了10%;澳大利亚接收了9%。此外,日本和韩国各占了5%和2%。在非OECD亚洲国家,中国、马来西亚和新加坡也是主要留学生接收国。在2011年,中国接收了大约30万名国际学生,目前已经成为全球第三大国际学生接收国,马来西亚和新加坡分别接收了9万和9.2万名国际学生。

在OECD范围内,来自亚洲的国际学生数量大约是150万名,占国际学生总数的52%。近年来,尽管来自亚洲的国际学生的留学目的国呈现多样化趋势,但OECD国家接收的亚洲国际学生仍然主要集中在四个国家:美国(36%)、澳大利亚(16%)、英国(15%)、日本(10%)。图1显示了来自亚洲国家的国际学生在OECD国家及中国的分布情况。

                       图1:国际学生的十大留学目的国


此外,像中国、日本和韩国等亚洲国家,也正想办法积极地吸引更多学生——有些国家开始承诺在求学期间,为学生提供英语课程和奖学金,完成学业后,为其提供工作就业机会。如日本在2008年推出了到2020年“接收留学生30万”计划,该计划不仅简化留学生入学程序,为学生们营造良好的学习环境,为其提供奖学金,还为毕业生提供转换身份的机会。在语言方面,日本采取了两种应对方式:一是为留学生开设语言课程,提升其日语水平;二是配备国际化的教职员工,开设英语课程。

2.国际学生是未来技能劳动力的来源

随着全球的人才竞争逐渐加剧,各国都希望能吸引一些具备高度技能的人员,所以国际学生便成为各国争夺的重要移民来源。在最发达的国家,留学生们在结束学业后,最终有15%到30%的人选择留下来工作。

目前,OECD国家接收了大量来自亚洲的国际学生,而在技能移民的增长中,亚洲地区的技能人才流动也是主要因素。

去国外接受高等教育被认为是移民到发达国家的有效途径,尽管大多数OECD国家对移民有所限制,但发达国家在全球人才竞争中出现的人才短缺问题仍然加速了这种迁移趋势。

对于年轻人而言,如果最终想要留在某个国家,那么在该国学习就成为其漫长移民路的第一步,因为雇主大多也想雇佣从该国毕业的学生。与此同时,也有越来越多的国家试图吸引国际学生,使其成为未来拥有高度技能的劳动力。作为吸引国际学生的政策,许多国家都允许学生在求学期间工作,时间一般限定在每周20〜24小时左右。此外,寒暑假通常会给予额外的工作时间,在日本的留学生在寒暑假期间一天可以工作8小时。尽管学生在学期间的工作不一定能帮助他们在毕业后找到合适的工作,但它还是让学生熟悉了当地劳动力市场,并参与到社会实践中来。在某一领域实习的经验也可能增加其毕业后在该行业就业的可能性;然而,学生也可以从事低技能的工作。所以说,这些举措虽然让学生接触了当地劳动力市场,增加了其留在该国工作的可能性,但也带来了一些负面影响——那些高层次国际学生与受教育程度不高的当地年轻人竞争寻找非技能性工作,影响了当地年轻人就业。对那些在提供英语课程的非英语国家的大学留学的学生而言,毕业时就不一定有广泛的就业机会了。尽管如此,他们仍可以将其学习阶段作为过渡时期,学习当地的语言,从而更加全面融入该国,因为对该国的熟悉程度会是一些发达国家是否允许国际学生毕业留下来工作的考虑因素之一。

此外,为了吸引国际学生,充实未来技能劳动力队伍,各国还为国际学生提供一些毕业后能留下来的机会——为毕业生提供一段时间的签证,使其有时间在当地找工作。

各国有关毕业后签证延续时间的规定不尽相同:加拿大较长,为3年;大多数欧洲国家就只有6个月;日本最近将这一时间从6个月延长到了1年。此外,包括韩国在内的另一些国家,签证的续签时间则取决于学生的学术层次,博士的求职时间最长。大多数通过“移民评分体系”考察移民申请者的国家,如澳大利亚、加拿大、新西兰以及奥地利等一些欧洲国家,则会为获得本国学位的移民申请者加分。

二、亚洲技能劳动力的流动性

1.高技能劳动力向OECD国家迁移

亚洲是OECD国家移民的主要来源地,2011年,来自亚洲的移民占到OECD国家移民总量的1/3。相比于其他地区,来自亚洲的移民受教育程度要高一些:在2005年左右,有超过一半的亚裔移民都接受过高等教育,而其他地区的这一比例仅为30%。

                     图2:部分OECD国家的亚裔技术移民类型分布


OECD国家的亚裔移民中,印度人和中国人最多(参见图2),尤其是在德国的IT行业、丹麦和挪威的跨国公司、美国H-1B签证持有者中。而在类似于加拿大和美国的其他国家,除去中国人和印度人外,最多的亚裔人口来自菲律宾。

从这些移民的来源国角度看,这些具备高度技能的移民在该国的总外流人口中也只是占一小部分,主要是因为还有大量的低技能劳动力前往中东地区、东南亚国家和一小部分劳动力前往东亚国家;具备高技能的劳动力都往OECD国家迁移,尤其是北美、西欧和大洋洲等地区。各国输出技能移民的比例则各有不同,菲律宾移民国外的人中有10%左右是具备高度技能的移民;而巴基斯坦的这一比例则仅为2%多一点,更多的则是那些低技能劳动人口;每年输出100万劳动力的印度尼西亚也只有很小一部分是具有高度技能的劳动力。

2.发展中国家也需要国际化技能人才

目前,除了OECD国家外,一些亚洲的发展中国家对国际化技能的需求也在增加,其中泰国就是很好的例子——其在某些领域缺乏技能劳动力,而其国内市场上的人才无论在质量还是数量方面,又都有所欠缺。所以,随着对国外科技的依赖程度日益加深,而自身国内的科技发展又较为缓慢,科技专家和专业人员的短缺就让他们更加依赖于外国科技和人才的帮助。而此时,也有越来越多的外资公司引入很多技能人员,尤其是管理和技术类的人员。

与此相反,越南则鼓励其具备高度技能的劳动力到海外就业。这主要集中在某些特定领域:建筑工程师被派遣至中东地区;劳动部将工程师和其他技能劳动力派遣到日本和韩国;通过同非洲签署双边协议,将一些医务人员输出到非洲;通过与联合国粮农组织的合作,将一部分农业工程师派往非洲。

总的说来,亚洲的发达国家和发展中国家的人口迁移规律并不仅仅只和其技能发展的不平衡,或经济的发展变化有关,还与其深层次正在发生的人口结构变化有关。发达国家的人口越来越趋向老年化,而发展中国家正在经历人口结构的转变。日本的适龄劳动力从1995年开始就在下降;韩国在2010年时也达到了其适龄劳动人口的最高峰,之后开始下降;预计中国从2015年开始,适龄劳动人口也将下降。在相对成熟的社会中,由于青年人口越来越少,整个社会对健康保障的需求在逐渐加大,而这最终将成为阻碍技能劳动力流动的原因。

3.“收效各异”的劳动力流动政策

随着人才国际竞争的日益激烈,各国的政策措施也开始制定得更易于人员的流动,但收效却并不一样。

韩国便利的签证政策就没有吸引大量具备高度技能的外籍劳动力,大量拿到韩国签证的人只是一些语言教师或厨师,而不是工程师和科学家。日本自2010年开始实施促进高素质移民的战略计划,从2012年开始对申请“长期居住权”和一些其他优先权利的申请者及配偶实施“评分申请制”,但成效甚微,因为那些已经获得居留权的人大多数是已在日本工作多年的,而不是新的海外人才。新加坡和中国台湾对从海外招聘的具备高度技能的人员有着很宽松的长期居留政策,新加坡持“就业签证”的技能劳动力从2007年的10万多人,增加到了2011年的17.5万左右;而台北的外来技能人员中虽然有1/4是英语教师,但数量也达到了2.7万 人。

OECD国家中,为加强人员流动而推出的覆盖面较广的措施就是欧盟自2009年开始实施并逐步推广的“蓝卡”政策(EU Blue Card)。该政策不仅让“蓝卡”持有者能享受与欧盟成员国公民同等的社会保障和劳动条件,还考虑到了技能移民的家庭和家庭成员的工作问题。除此之外,在这些人员工作满两年之后,还可以让其选择到另外一个欧盟国家工作,而且即使他最终决定返回原籍地,之后也可以自由进入欧盟工作。这一政策具有双重目标:给外界传达欧盟欢迎高素质和具备高度技能人员的强烈信号,将欧盟建成一个整体上受欢迎的流动目的地。但“蓝卡”计划的实施现状却没有预期得那么好,其在欧盟内部流动的问题仍需观察。

4.亚洲的区域性人才流动政策

在亚洲,最重要的区域性人才流动政策由东盟推出。在东盟经济共同体(AEC)的蓝图中有一个目标是要达到“技能劳动力的自由流动”,虽然还不能达到像欧盟一样零技能门槛的“自由迁移”,但该计划仍是东盟为区域内研究机构人员流动协调迈出的重要一步。欧盟的“人员自由迁移”例子说明,虽然有一些要注意的细节,但人员的自由迁移确实是有好处的。所以在实践的过程中,AEC应该要像欧盟一样,为参与跨国贸易或投资等相关活动的东盟专家和技能劳动力推出适合的签证和就业条件。

相比而言,东盟所定义的“技能劳动力”范围就比较窄,只包括7种从业人员:工程师、建造师、护士、医生、牙医、会计师和评估师。但尽管这些职业范围都已被限定得很窄,要实现这些人员在东盟范围内的自由流动还是有些困难。

目前东盟正在拟定关于这些行业的优先服务领域和核心竞争力后续发展的多边认定协议(MRAs)。该协议由东盟各国共同签署,已覆盖了工程、建筑,以及一些类似于IT、卫生护理、会计、评估的行业,协议预计从2015年开始生效。

该协议执行的难点可能在于各国的法律法规。如菲律宾对某些职业有限制规定,而且目前各国对这些职业的要求也因各国国情而不同。因此,要实现MRAs的第一步就是建立东盟的“技能认证网络”——此区域网络的建设也正在从各国国内认证网络的建设(这也是东盟劳动部长2010—2015工作计划的一部分)开始逐步完善。但目前的情况仍然是各国实行不同标准的劳动技能管理。

三、结论

技能人员的国际流动虽然是自然发生的,但各机构在其中各个环节上都起了把关、促进和推广的作用。各国对自身劳动力需求的判断可以从很多方面实现,而移民的来源国和接收国可以通过互相合作以确保认证系统的协调性,以及各种信息的正确性,并能顺利让有流动意向的人群知晓。即使和流动政策比起来,语言和很多雇主讨厌的东西会对人员的流动有更大影响,这些举措的完善还是要让大众明白,欢迎的大门在逐渐为高水准的跨国人才打开。

一系列关于人员流动的结构性挑战仍然存在,一如区域内的经济周期也总是繁荣与萧条交替。人员流动本意是满足劳动力市场的需求,但它可能很难协调这样的经济循环。在经济发生变化时,流动的人员可能比当地人转移起来要更方便,但并非所有人都可以当即打包离开。所以长期以来,这种情况对移民政策来说就是一种挑战。

而人员的流动不仅意味着要有流动的能力,也还要有在流动期间或之后再次回国的机会。目前来说,政策对人员流动,以及其在流动过程中获得的技能和社会关系所带来的潜在协同效应也越来越感兴趣。但即便如此,人们对回归移民的特点和他们在该地区的行为还是知之甚少。

可以明确的是,“自由流动区域”政策的制定可以让各国的流动的人员得到更好的配置,以达成互利效果,未来会采用一定的国际标准来对“东盟国家内部自由流动”的计划进行试验。

                                                             

                    乌云其其格 中国科技信息研究所研究员