作为我国重要的科技立法成果之一，1996年颁布制定的《促进科技成果转化法》是根据当时市场经济体制发展的需要，为加快促进科技与经济紧密结合而应运而生的，也是我国上世纪末实施实现科教兴国战略和推动科技体制改革的关键性法律保障。《促进科技成果转化法》对引导和规范市场经济条件下科技成果转化活动、调动各方面转化科技成果的积极性起到了重要作用。
另一方面，由于当时立法技术和市场经济发展水平的限制，该法在经17年实施过程中也不断暴露出诸多问题。同时，伴随着经济社会发展我国科技成果转化的环境和形势也发生了很大变化，市场机制在科技成果转化中发挥着越来越重要的作用，保障市场运作的相关法律制度体系也基本完善。
2013年5月，国务院法制办在2013年的立法计划中将修改《促进科技成果转化法》作为本年度第一类立法予以明确，其后2013年10月全国人大发布的《十二届全国人大常委会立法规划》中也明确将“促进科技成果转化法（修改）”列为第一类目（即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），标志着《促进科技成果转化法》修改正式进入立法程序。之后，历时近2年的反复修改和征求意见，2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议正式通过了《关于修改<中华人民共和国促进科技成果转化法>的决定》,2015年10月1日起修订后的《促进科技成果转化法》实施。
修订后的《促进科技成果转化法》不但在具体的制度规则上从明确界定职务科技成果含义、建立完善了科技成果信息发布管理制度、科技成果收益分配制度、大幅提高科技人员奖励标准等对于现有科技成果转化的体制机制作出了调整，还从制度调整科技成果转化活动的法律视角提供了新的路径。
作为我国最重要的科技立法成果之一，1996年颁布实施的《促进科技成果转化法》首次以法律形式对科技成果转化应当遵循的基本原则、实施科技成果转化的各类主体的权利义务关系以及政府推进科技成果转化的职责和保障措施等一系列问题进行了规范。《促进科技成果转化法》是继1993年颁布具有科技基本法性质的《科学技术进步法》之后，我国进一步通过法律形式落实科学技术是第一生产力思想的制度创新。也是我国立法对“深化科技体制改革，建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制”的制度回应。
值得注意的是，在我国现有的法律部门划分中，尚未有科技法这一独立的部门法，比如根据国务院新闻办公室2011年10月发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，科技法并不属于我国法律体系中的特定法律部门，而是分散于民法部门和行政法部门之中的。但这并不意味着科技法律没有自己独特的调整对象和制度范式，而主要是因为在长时期中我国科技领域的社会关系极少以法律的形式加以调整，而主要以政策形式加以调整，解决问题的手段也主要是行政的、经济的，而较少采用法律手段。由于立法所处时期的局限性，《促进科技成果转化法》存在着“看似法律又是政策”的尴尬，但也正是通过《促进科技成果转化法》的制定和实施，才更需要进一步厘清科技法律与科技政策的制度区别，才更需要进一步明确《促进科技成果转化法》的科技法律属性。
与之前我国制定实施的涉及科技成果管理和科技成果转化的科技政策不同，《促进科技成果转化法》更加注重以法律机制特有的权利义务关系作为制度调整的手段，更加注重以科技成果转化及促进科技成果转化中涉及的政府与市场的关系、市场主体之间的关系作为制度调整的对象，更加注重发挥市场机制对于促进科技成果转化的基础性作用，并将促进和培育符合我们社会主义市场经济要求和科技发展规律的科技成果转化市场作为制度设计的出发点。《促进科技成果转化法》在制定过程和法律文本中展现的这些制度发展，恰恰体现了科技法律与科技政策在制度设计上的根本区别，这也是《促进科技成果转化法》在修订中需要格外注意的制度设计问题。
科技法律与科技政策具有明显的制度差异（表1），科技法律既不是科技政策的汇编整合，也不是简单的科技政策法典化。从制度逻辑来看，科技法律应注重价值判断，而科技政策则应更重于事实判断，即科技政策的核心在于“将好事办好”，而科技法律的核心则在于判断“何为好事”。从价值选择来看，科技法律应更注重公平价值在制度中的体现，保障权利人合法行使其权利，而科技政策则常常更关注管理的效率，即科技法律更注重权利义务配置的合理性和正当性，而科技政策更注重管理手段和管理要素配置的有效性和经济性。从制度对象来看，科技政策更为倾向关注和调整科技活动，或以科技活动的生命周期作为政策设计的逻辑线索，而科技法律则应更多的将纷繁复杂、层次各异的科技活动抽象提炼为具有法律对象意义的社会关系，社会关系形态则主要由参与人、行为、利益三要素构成。
此外，从制度调整机制来看，科技法律更多体现为对权利义务关系的调整，而科技政策则更偏向于利用计划、组织、领导和控制等管理手段实现的制度调整。换言之，科技法律更为强调建立权利义务体系，通过对于权利义务关系的设置分配间接实现对科技活动的调整，而科技政策则常常更为偏重于采取不同政策工具对于具体科技活动直接或间接的干预。最后，从制度合理性的角度来看，科技政策制定的合理性理论主要源于经济学理论，较为典型的就是政府干预科技活动的市场失灵理论，而科技政策正是为了解决或者纠正市场失灵而存在的，但是科技法律的合理性基础之不同，科技法律的首要目的在于通过权利义务关系的设置建立符合市场经济和科技发展规律的市场机制，并为政府干预科技活动的正当性和主要工具予以必要授权。
表1 科技法律与科技政策的制度差异
科技法律 | 科技政策 | |
制度逻辑 | 价值判断 | 事实判断 |
价值选择 | 公平 | 效率 |
制度对象 | 关系 | 活动 |
调整机制 | 权利义务 | 计划、组织、领导和控制 |
制度合理性 | 建立市场机制 | 纠正市场失灵 |
当前科技法律在我国现行法律体系中尚不具有独立的部门法性质，但是科技法律在调整对象和调整手段上又确实难以为现行部门法体系所涵盖。仅以科技法律的调整对象来看，与科技活动相关的社会关系既包括了各级政府之间、政府与科研机构、高等学校等公共科研机构之间、政府与企业之间就财政性科技投入和科技行政管理活动而形成的行政法律关系，还包括了基于市场机制的政府、科研机构、高等学校与企业之间就科技创新活动而形成的民商事法律关系，此外还包括科研活动主体与社会公众之间就促进和保障社会效益和生态效益而形成的社会法法律关系。因此，明晰具有科技法律属性的《促进科技成果转化法》在我国社会主义法律体系中的定位必然成为有效增强法律制度体系协调性、有效保障《促进科技成果转化法》贯彻实施的重要问题。
从立法渊源上看，《促进科技成果转化法》是《科学技术进步法》的下位法和特殊法。《促进科技成果转化法》的制定渊源主要以《宪法》第14条和1993年《科学技术进步法》第5条、第11条、第12条、第23条、第55条为主。从立法背景来看，《促进科技成果转化法》立法重点就在于将《科学技术进步法》中科技成果转化的规定进一步体系化和具体化。同时，《促进科技成果转化法》和《科学技术进步法》（2007年修订）的立法宗旨中均明确将“促进科技成果转化为现实生产力”作为首要制度目标，共同协调解决经济与科技脱节的现实问题。此外，1993年全国人大常委会制定颁布的《农业技术推广法》与《促进科技成果转化法》也属于特殊法与一般法的关系，并且共同构成具有我国特色的技术转移转化制度。
从法律的名称上看，现行法律以“促进科技成果转化法”而非“科技成果转化法”为名，显示立法以政府机构作为法律主体，以促进转化为目标，所调整的社会关系以促进科技成果转化中形成的行政管理关系为主。《促进科技成果转化法》是全国人大常委会通过的第一个以促进法为形式的法律，与《科技进步法》的基本法形式具有较为明显的制度差异。从我国目前制定实施的7项促进法（《清洁生产促进法》、《中小企业促进法》、《民办教育促进法》、《农业机械化促进法》、《就业促进法》、《循环经济促进法》）来看，“促进法”更为强调政府与市场的功能边界，并通常以立法形式明确政府“培育特定市场机制”的法定责任，既明晰特定活动中各类平等主体的特殊权利义务关系，又必须通过立法明确各级政府（行政机构）在特定活动中的法律地位和授权其使用的法律手段。促进法不同于传统的行政法领域，与经济活动相关的属于经济法范畴，与环境保护活动相关的属于环境法范畴，与劳动保障相关的属于社会保障法范畴，都具有较为明显的社会权利本位的特征。
从内容框架上看，《促进科技成果转化法》聚焦于促进成果转化的法律制度，其主要包括促进科技成果转化活动的法律规范和科技成果转化中特殊权益归属的法律规范两大部分。《促进科技成果转化法》并不涵盖科技成果转化所涉及的全部法律关系，而是与其他相关法律（特别是与科技成果的法律保护制度、技术合同法律制度等基本民事制度）共同构成我国科技成果转化的法律体系。
《促进科技成果转化法》中主要涉及的两类规范又需要分别与我国现有法律体系中的其他法律规范相互协调与统一。具体而言，促进科技成果转化活动的法律规范具体包括了规范政府促进、保障科技成果转化的法律制度，以及规范科技成果完成人（包括科研机构、高等学校和企业）和科技中介开展科技成果转化的法律制度。科技成果转化中特殊权益保护和归属的法律规范则主要包括合作转化中的权益归属和保护与职务成果转化的物质奖励和保护两类法律制度。前者涉及行政许可法、高等教育法、企业国有资产管理法、中小企业促进法有关的行政法律法规，后者则主要涉及民法通则、专利法、著作权法、合同法、公司法等相关的民商事法律法规。
《促进科技成果转化法》与其他行政法律法规的协调主要体现在促进科技成果转化活动的法律规范之中。例如《促进科技成果转化法》原第18条规定“从事经纪业务的人员，须按照国家有关规定取得资格证书”。按照2003年《行政许可法》的规定，资格认定属于行政许可。由于目前技术经纪资格认定的上位法不明确，在2003年国务院组织开展的行政审批制度改革中，科技部和有关地方取消了技术经纪人资格认定这一行政许可事项。这就导致成果转化法的这一规定无法实施。另外，《促进科技成果转化法》原第12条规定“国家鼓励研究开发机构、高等院校等事业单位与生产企业相结合，联合实施科技成果转化”，但是并未就企业性质做出区分，《中小企业促进法》第31条明确规定“国家鼓励中小企业与研究机构、大专院校开展技术合作、开发与交流，促进科技成果产业化，积极发展科技型中小企业”，这是否意味着中小企业与研究机构、高等院校在科技成果转化的合作中具有优先于大型企业的法律地位？
此外，在促进科技成果转化活动的法律规范之中还涉及到不同位阶的科技政策和地方立法与《促进科技成果转化法》的配套协调。例如全国大部分省级政府制定了促进科技成果转化的地方条例，以及《中共中央国务院关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》、《关于促进科技成果转化法的若干规定》、《关于促进科技成果转化有关税收政策的通知》、《关于以高新技术出资入股若干问题的规定》等规范性文件的制定与实施。需要明确的是，《促进科技成果转化法》是上述地方立法和规范性文件的立法渊源和上位法，相关制度不得违反和与之冲突。
《促进科技成果转化法》与民商事法律法规的协调主要体现在科技成果转化中特殊权益归属和保护的法律规范之中。《促进科技成果转化法》明确了合作转化科技成果的权益归属与职务科技成果转化收益的奖励。原法第26条规定“科技成果完成单位与其他单位合作进行科技成果转化的，应当依法由合同约定该科技成果有关权益的归属”。同时，我国《合同法》第330条第3款也明确“当事人之间就具有产业应用价值的科技成果实施转化订立的合同，参照技术开发合同的规定”。《合同法》作为由全国人大直接通过的民事基本法律，其法律位阶高于《促进科技成果转化法》，因此《促进科技成果转化法》中关于合同和协议的相关规定必须符合《合同法》的一般规定和强制性规定，同时作为《合同法》的特殊法，规范成果转化合同中的专门性问题。
此外，《促进科技成果转化法》原第26条还规定了当事人未约定时科技成果转化权益分配的原则，这一规定与1987年《技术合同法》（1999年修订并入《合同法》）第32条以及之后《合同法》第330、340、341条中关于技术权益分配的规定基本一致。但是第26条以“科技成果完成单位”和“其他单位”替代“科技成果持有者”（第9条），显然与《合同法》第326、327条中规定的2类情形有所不同，同时也忽视了“科技成果完成单位”可能非科技成果权利人的情形（例如科技进步法第20条规定的例外情况和非列举中的科技成果形式），存在《合同法》第51条规定的无权处分导致合同效力待定的可能。另外，该条规定还与《合同法》第354条规定的技术受让人实施专利、使用技术秘密后续改进的技术成果的权益分享存在冲突。依354条的规定，在没有约定或者约定不明确时，“一方后续改进的技术成果，其他各方无权分享”。
此外，《促进科技成果转化法》原第29、30条明确就职务科技成果转化的“奖励”进行了规定：成果转让的情形下提取不低于20%的净收入用于奖励；对于自行转化投产的情形，从连续3至5年从实施该科技成果新增留利中提取不低于5%的比例用于奖励；采用股份形式的企业，可以对在科技成果的研究开发、实施转化中做出重要贡献的有关人员的报酬或者奖励，按照国家有关规定将其折算为股份或者出资比例，该持股人依据其所持股份或者出资比例分享收益。该条规定中将职务科技成果的转化收益作为物质奖励的基础，但从其法律表述来看，并非是对职务科技成果转化收益的分配，而是具有激励鼓励性质的奖励机制。
这一规定与《专利法》第16条规定的职务发明实施后的报酬制度存在明显的差异。《专利法》明确“发明创造专利实施后，根据其推广应用的范围和取得的经济效益，对发明人或者设计人给予合理的报酬”。《专利法实施细则》第78条则进一步对报酬的计算进行了细化，规定“在专利权有效期限内，实施发明创造专利后，每年应当从实施该项发明或者实用新型专利的营业利润中提取不低于2%或者从实施该项外观设计专利的营业利润中提取不低于0.2%，作为报酬给予发明人或者设计人，或者参照上述比例，给予发明人或者设计人一次性报酬；被授予专利权的单位许可其他单位或者个人实施其专利的，应当从收取的使用费中提取不低于10%，作为报酬给予发明人或者设计人”。
由于《促进科技成果转化法》和《专利法》在奖励报酬性质、计算方式上的差异，直接导致在科技成果转化活动中存在是否能够同时适用《专利法》及其实施细则的“实施报酬”与《促进科技成果转化法》的“转化奖励”的问题，这一法律适用上的困难直接影响了《促进科技成果转化法》激励机制的有效实施。修改后的《促进科技成果转化法》从协调关系上，对上述问题进行了有效的处理和化解。
科技成果转化是科技创新活动中的关键环节，是连接科技研发与市场运用的重要桥梁，涵盖了研发成果转化为现实生产力的全过程。科技成果转化是科技创新的基础性活动，促进和规范科技成果转化涉及到政府职能、市场机制和财产权利等全局性、长远性和普遍性的制度问题，同时对科技成果转化的制度规范也是科技法律中的基本制度。2007年修订后的《科技进步法》就明确将“促进科学技术成果向现实生产力转化”作为其立法宗旨之一。因此，促进科技成果转化、理顺科技成果转化中的权利义务关系、规范市场主体的科技成果转化活动、完善科技成果转化的市场配置机制，就要求采取立法形式予以稳定性的制度安排。
以法律形式调整，就要求“促进科技成果转化”立法应以权利义务关系作为制度规范的基本手段，明确政府与市场在科技成果转化中的作用和地位，以建立健全科技成果转化的市场机制作为制度重点，统筹协调与科技成果转化相关的法律制度，建构符合我国市场经济规律和科技发展需求的科技成果转化法律体系。此外，以法律形式调整，还必然要求立法应当全面梳理“促进科技成果转化”中涉及的权利义务关系，以根本性、全局性和普遍性的制度问题为核心，综合运用不同的法律规范形式，平衡强制性规范与任意性规范，把握法律原则性与规范操作性，保持法律制度的逻辑统一。
《促进科技成果转化法》涉及到政府与市场之间和市场主体之间两类法律性质不同权利义务关系。明确《促进转化法》在我国法律体系中的定位，理顺其与相关法律制度的关系，是调整完善现有《促进科技成果转化法》法律结构、明确法律关系的关键。
在现有法律制度框架下，《促进科技成果转化法》修订总结确认了我国相关法律制度实施与发展的成功经验，统筹协调成果转化法与相关法律的制度联系，保障法律适用和实施的统一性和系统性。并且，进一步明确成果转化法的相关规定与其他法律的法律适用关系，吸收整合涉及科技成果转化法特殊调整对象的法律规定，协调统一存在适用冲突和实施困难的法律规定。以成果转化法为基础建构包括成果转化民商事法律和行政法律的科技成果转化法体系，为加强成果转化的实施和执行提供制度保障。
从本质上讲，《促进科技成果转化法》的最终目的在于从根本上解决科技与经济结合问题，其核心机制是建立健全科技成果转化的市场机制，而主要的制度手段则是通过科技投入、政策激励、权利配置等方式加强产学研结合，并进一步确立企业在国家创新体系中的主体地位。因此，《促进科技成果转化法》修订应完善保障市场机制在科技成果转化中发挥基础配置作用的制度规范。
在政府与市场方面，首先明确政府与市场的权力边界，以完善市场机制中的供给、需求、结合、资金、服务和政策作为政府促进科技成果转化法律规范的主线索。其次，通过法律配置权利义务关系，约束行政手段对于市场机制的干预。最后，增加约束性条件，保证政府对市场机制的调控遵循“总量平衡与结构优化原则”、“法定原则”和“适度原则”。
在市场主体之间，《促进科技成果转化法》在梳理相关法律规定的基础上，健全完善与科技成果转化活动需求相关的民商事特别制度。特别是职务科技成果的认定与权益分配制度、公司设立的技术入股制度、与科技成果转化相关的特殊合同制度、科技成果的特殊许可制度、科技成果转化中的风险承担制度等。
由国家出资设立的从事知识创造、技术研发和社会公益研究的公共科研机构和高等学校，是我国科技研发和科技成果转让的重要载体，在实现科技成果向生产力转化、服务以企业为主体的技术创新体系发挥着特殊重要作用。公共科研机构与高等学校作为产学研结合的重要主体，对于加速知识扩散与技术转移具有源头地位，也相应具有更为明确的法律责任。
《促进科技成果转化法》修订借鉴国外相关立法例的成功经验，将公共科研机构与高等学校作为科技成果转化的特定主体，在现有规定基础上进一步明确其负有推动和促进研发成果转化的法定义务和具体责任，并与科技进步法中计划项目产出成果的权利授予相协调，加强公共科研机构与高等学校以科技成果转化为社会提供公共服务的能力。
肖尤丹 中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员
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