高素质、知识化的外国移民，为美国提供了大量的现成专业技术人才，给美国节约了无法计算的教育经费。自第二次世界大战结束以来，美国从世界各国吸纳的高级专业人才和科技创新人才，已超过60万人。而美国在“二战”后取得的科技成果中，有80%左右是由引进的外国科技创新人才完成的。

一、注重政府职能的主导作用

现代市场经济国家都非常重视高端科技创新人才及团队开发培养和引进工作，其政府职能的主导作用表现的十分明显，具有以下几个特点：

1.高端科技创新人才及团队引进中的国家干预与具体管理市场机制相结合

在现代市场经济社会，无论是发达国家，还是新兴市场国家，都采取了法律、经济、行政等综合手段，使高端科技创新人才及团队能够引得来、留得住、用得上。美英等发达国家在引进高端科技创新人才及团队方面的激励职能模式是：政府干预与市场机制相结合，即在引进的法律制定、财政投入、人才标准等方面，国家充分发挥促进和推动导向作用，而在具体的选用高端科技创新人才及团队和有关报酬、待遇及科研工作条件等方面，则由用人单位按照市场机制进行操作。

2.激励推动中的国家引导和充分发挥行业组织作用相结合

在高端人才的开发培养和管理工作中，西方经济发达国家采取国家激励推动引导和充分发挥行业组织作用相结合的方式，使高端人才的开发培养和管理更加规范、更加符合实际。现在，世界上在这方面的工作中形成两种模式：一是英美等国社会管理服务的模式。这些国家把高端人才等在资格审核、职业行为监督、职业能力提升等方面的管理服务工作交由行业协会承担。这些行业协会在国家机关法律指导或政府授权下，在高端人才等的激励与管理等方面发挥着积极有效的作用。行业协会对行业人才队伍的管理服务、激励约束等，具有相当高的权威性和法律性。二是中央集权控制模式。即一些权力比较集中在中央的国家，或对高端人才的资格审核、职业行为监督、职业能力提升进行直接管理或干预；或委托在行业中具有领头羊性质的企事业单位，对高端人才等在资格审核、职业行为监督、职业能力提升等方面的管理进行具体操作。

当然，后者把高端人才等的资格审核、职业能力行为监督、职业能力提升等项工作委托给行业中具有领头羊性质的企事业单位承担，容易受到公正性、合理性的质疑。但总的看有关高端人才在资格审核、职业行为监督、职业能力提升等方面的管理服务工作的社会化并交由行业协会承办，是国际上的一个趋势。

3.知识产权与成果转化中的法律与市场机制相结合

西方发达国家都非常注重知识产权政策的制定，非常注重知识产权的发明者、创造者身份及维护其合法权益。归纳起来，国外知识产权政策有以下几个显著特点：一是注重明确知识产权的归属。美国的法律明确规定，由联邦政府资助的小企业、非盈利机构（包括大学）所获得的研究成果，归属小企业和非盈利机构所有，参与研究的人员可分享利益。英国的法律则明确规定，由政府资助的研究项目所产生的知识产权，由归国家所有改为研究机构所有。二是加块专利审查速度。世界比较发达的国家，为了鼓励和支持企业和非盈利机构多出研究成果和专利，都加快了对科研成果或专利的审查速度。如日本，已由过去的一年左右缩短到几个月。三是注重维护知识产权收益。各国都制定优惠政策，鼓励和支持知识产权有偿转让，保护持有人的合法权益。法国法律规定，从1997年起，研究人员以发明专利作为资本入股参与企业的创建和开发，专利获益的，其利润的征税可延缓5年。

4.权益维护中的能力本位与保障机制相结合

西方发达国家对具有明显性或潜在性创新能力的高层次专业技术人才，采取各种激励手段和优惠政策，鼓励、支持和保护其创新活动，无论是创新人才的引进还是开发培养都如此。而这些激励、支持和保护政策执行的过程，都带有市场化的性质，即“按质论价”。即高层次专业技术人才，在什么样创新“能级”上，就采取什么样的激励、支持和保护政策措施。而上述政策措施的执行与落实，都是带有竞争性的。比如在高层次专业技术人才的项目或技术创新初期，更多地是采取激励、支持的政策措施，包括资金资助，平台建设等；而到了高层次专业技术人才的顶峰时期，则是在给予最优惠的工资福利待遇的同时，对其采取保护性措施，包括专项成果的保护、工资福利待遇的保护、专利成果转让收入的保护等，使其无忧无虑地从事可能具有高风险的创新活动；假如这些创新人才到了衰退时期，则更多地采取必要的保护措施，使其在进入衰退阶段的生活水平和社会保障能够保持在一个相当水准。

二、注重激励政策的吸纳作用

1.通过制定移民法吸纳聚集高层次专业技术人才和创新人才

1990年，美国为吸引和聚集所需要的全球高端人才及急需人才，出台了《移民法》，在以后的20多年里，美国政府又陆续出台了落实《移民法》的相关法，其中一个最突出的特点是设立了技术移民可以享受的限额优先权，根本目的就是吸引和聚集美国所需要的各种人才，尤其是紧缺的高端人才。为了加快发展IT产业，德国自2000年就开始制定了优惠激励政策，吸引IT人才。比如集中财力面向软件开发、多媒体、程序设计、信息咨询、网络应用等专业人才，实行“绿卡”制度,规定第一年发放一万张绿卡，以后逐年递增。实行绿卡制度以来，吸引了大批IT急需人才，尤其是高端人才来德国工作。2007年6月，德国教育和科研部部长沙范表示，针对相关专业人才空缺，尤其是高端专业人才空缺的状况，德国已开始降低《移民法》中规定的相关专业人才移民德国应得收入的下限，将《移民法》规定年收入从不少于8.55万欧元降低为4～6万欧元。

2.通过政府特殊优惠政策吸纳高端人才

一些西方发达国家针对不少高新科技人才到别国工作的实际情况，采取营造良好的创新创业环境和条件等政策措施，吸引本国紧缺的高端科技人才回流，归国创新就业。例如，英国每年都有不少高新科技人才受优厚报酬和待遇的吸引，到美国工作，但英国政府对此并没有刻意限制，而是奉行“来去自由”“自愿回国”的原则和政策。英国政府人才政策的一个显著特点是：不仅不限制人才的流动，尤其不限制人才出国工作，而是在创造高新科技人才回流，即回国创新创业的宽松环境和良好条件上下功夫。英国牛津大学也是世界上排在前列的名牌大学，但一个时期，英国牛津大学的许多教授纷纷到美国的哈弗、耶鲁等大学供职，因为这些美国大学为他们提供的报酬有的甚至高出牛津大学一倍。而牛津大学在英国政府的支持下，在适当提高教授工资报酬和待遇的基础上，把重点放在营造宽松的科研环境和良好的学术氛围等方面，并着力保持本大学的独有特色。到后来，一些在美国上述大学供职的教授，由于更看重牛津大学特殊的科研环境和良好的学术氛围，几年后又回到牛津大学发挥作用。

3.建立面向未来的高端人才开发培养模式

近些年来，西方发达国家都采取面向未来的人才，尤其是高端人才开发培养模式，如美国每年都要制定科技教育战略规划，其制定的《教育部2008-2013年战略规划》，是美国政府这5年对公民教育的保障和对人才开发培养的新要求。而日本政府在制定和实施《科学技术基本计划》中，明确了“科学技术创造立国”的战略目标，提出了未来5年科技人才尤其是科技创新人才的基本方针。同时，日本政府还不断推进和加强国内“产、学、研、官”方面的合作，即由政府引导或搭台，由企业、大学和科研单位联合开发高新科技项目，培养高端技术人才。

近年来，德国在传统二元人才培训的基础上，实施了“主动创新”战略。政府与经济界、科技界展开横向联合，重点资助一流大学和主要科研机构高新技术科研项目及其科技创新团队，着力开发培养中青年科学家。德国联邦政府和各州政府还正式签署并批准《研究与创新协定》及“顶尖科研资助项目”，为今后10年德国的科学技术研究与创新，开发培养和引进、吸纳创新人才创造条件、营造环境。

另外，西方发达国家在办学过程中的一个重要趋势，就是不断加强大学直接为产业和经济发展服务的职能，广泛开展跨学科人才培养、多种形式人才培养活动。例如，德国的亚琛工业大学，在做课题、搞科研活动时，大胆采用“博士+硕士+工程师”的科技创新团队研发方式；在从事研发、公关活动时，则非常重视并大力推进“高等院校+科研院所+高新技术企业”的“学研产”研发方式。

4.加大高端人才开发培养和引进资金投入力度

西方发达国家越来越认识到人才尤其是高端科技创新人才，在经济建设和社会发展中第一资源、第一动力的作用。并逐年加大人才尤其是高端人才，开发培养和引进资金的投入力度。

美国对人才尤其是高端人才的重视程度，体现并贯穿社会生活的方方面面，从行政当局、立法机构到私营公司、社会团体，所有政策的制定与完善，都把人才尤其是高端人才的重要因素，放在第一位。美国在人力资源开发培养和引进方面的投入为世界之最，每年的教育及相关的经费，都达到或超过GDP总值的5%。这对世界第一大经济体，所提取的教育及相关经费，是一个庞大的数目。

德国联邦政府从2001年开始，每年投入上亿欧元资金，实施并推进“赢脑工程”，且每年都有所增加，其目的就是留住优秀人才、吸纳优秀人才、聚集优秀人才。

日本政府对各领域高级专业人才开发培养资金的投入，每年都在大幅度增加。比如，日本政府2007年度用于开发培养各领域高级专业人才的资金超过600亿日元，其中用于博士研究生等青年学者开发培养资金则超过346亿日元，且每年以5%的幅度递增。

5.优厚的工资福利制度及法律保障

西方发达国家对人才尤其是科技人才的工资福利待遇非常重视，其吸引留住并充分发挥作用的激励动力巨大。

美国政府及大公司，对各类人才工资福利标准的制定，是基于职务、职位分析基础之上的。不同级别、不同专业工程、不同性质岗位、不同经历的人才，有着不同的工作环境、工资福利水平的需求。在制定各类人才的工资福利待遇的政策、法律时，政府及公司主要考虑其工作的内涵及该工作对企业经营效率所作出的贡献。所以，美国有些地区科技人员的年均收入高达15万美元以上，最低的也在10万美元之左右，是发展中国家科技人员年均收入的几十倍。

还有的国家，如芬兰，对掌握先进技术的高收入外国专业人才，实行特别税率制度，征税率35%，远远低于该国所得税最高税率60%的规定。新加坡则对高端人才实行高薪制，并对有才能、有贡献的高端人才，给予重奖。

6.充分重视和保护知识产权

当今世界最重视知识产权的是美国。美国的知识产权战略主要有以下内容：一是通过修改、完善相关法律加强知识产权保护。根据国家利益和企业竞争的需要，美国对专利法、版权法、商标法等传统知识产权的法律不断进行修改和完善，扩大保护的范围，加强保护的力度。进入21世纪以来，美国把不断出现的新兴技术形式与成果及时纳入知识产权的保护范围，使知识产权法律能够与时俱进。二是通过立法促进和推动知识产权成果转化。美国根据形势变化的需求，不断调整知识产权利益关系，在鼓励转化、推广、创新等方面强化立法。如，1980年颁布《拜杜法案》，1986年颁布《联邦技术转移法》，1998年颁布《技术转让商业化法》，1999年又颁布《美国发明家保护法令》等，使美国的高等院校、科研院所及国家重点实验室、工程技术中心等，在申请专利、加速产学研结合、创办高新技术企业等方面发挥更大的主动性、积极性。三是通过特殊法案及知识产权协议在国际贸易中保护美国的知识产权。美国通过其颁发的综合贸易法案“特殊301条款”，对国际上的竞争对手予以打压，并积极保护本国的知识产权在国外不受侵犯。同时，美国还积极推进知识产权协议的签署，从而形成一系列新的有利于美国的国际贸易规则。

再有，日本作为资源匮乏的国家，其发展更加依靠科技创新。所以，日本政府非常重视制定和完善知识产权战略。日本知识产权战略的主要内容：一是提出了“知识产权立国”的战略决策，形成全社会尊重知识产权，创造知识产权的环境和氛围;二是在全社会推行知识产权鼓励制度和保护制度；三是知识产权战略的全面性。日本的知识产权战略涵盖知识产权的方方面面，包括知识产权创新战略，知识产权保护战略、知识产权应用战略，知识产权人才战略等；四是实施全面取缔海外侵犯日本知识产权的行动，保护日本知识产权在海外的权益。

三、注重激励政策的绩效作用

以美国为例，这里着重阐述人才培养和引进政策所产生的绩效。美国是世界上人才尤其是高端创新人才培养和引进政策措施实施最成功的国家，这也给美国的经济、科技乃至军事的发展带来了不可估量的收益。据统计，在美国的科学院院士中，有35%以上的专家出生在国外；印度的软件专家，有75%实际上是在为美国工作。高素质、知识化的外国移民，为美国提供了大量的现成专业技术人才，给美国节约了无法计算的教育经费。自第二次世界大战结束以来，美国从世界各国吸纳的高级专业人才和科技创新人才，已超过60万人。目前，美国计算机软件产业领域，有半数以上的博士是外国人；在硅谷工作的外籍高级工程师和科技人才的比例超过三分之一；而美国在“二战”后取得的科技成果中，有80%左右是由引进的外国科技创新人才完成的。

充足的研究开发经费和人力、物力的投入，给美国的科技进步创新带来了丰厚的回报。尽管近年来受金融危机的影响，美国的经济发展面临一些困难，财政赤字及贸易逆差居高不下，但美国仍是全球科技最先进、最发达的国家，仍然是全球高新技术开发中心和世界上经济、科技、军事实力最强的国家。据不完全统计，美国科研人员每年发表的被美国科学引文索引（SCI ）和社会科学界引文索引（SSCI）收录的科学与工程论文数量，占全球科研人员发表被收录总量的30%以上；被全球著名科技刊物等引进的科学与工程论文，占全球科研人员发表被收录总量的42%以上；世界知识产权组织公布的国际专利数量中，美国科研人员申请的专利数量占总量的34%以上。而美国专利商标局授予美国境内产生的发明专利，最高年份达9万余项。

（作者：姬养洲系中国人才研究会副秘书长、研究员，国务院特殊津贴专家；

孙庆国系辽宁行政学院教授；孙守鹏系营口市农业工程学校校长、高级讲师；马蔚然系辽宁经济干部管理学院副教授）