2016年3月21日，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），强调各地区各部门要结合实际，采取有力措施，把《意见》的各项任务落到实处。为此，我们以我国东部、中部、西部、东北4大区域作为分析比较单元，将2010－2016年期间出台的人才政策，作为区域人才发展政策分析比较的主要研究基础，并比照《意见》的7大体制机制具体要求，分析当前各区域人才发展政策，从中考察和发现新情况新问题，提出进一步落实《意见》精神，深化改革的意见和建议。 

一、不同区域人才发展政策基本情况

（一）东部地区人才政策文件出台情况

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我国东部地区包含7省3市，分别为北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南。

自《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《中长期人才规划》）颁布实施以来，东部地区出台了大量人才政策。

在人才管理体制改革方面，上海市于2015年出台了《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（上海“20条”），提出应从推动“双自联动”建设人才改革试验区、改革科技成果转化制度、加大科研人员股权激励力度、加大科研工作绩效激励力度、完善科研人才双向流动制度、构建创新型人才培养模式、改革人才评价制度等方面入手，建立更加灵活的人才管理体制机制。

在人才培养支持机制方面，福建省于2016年3月出台了5份与人才相关的文件，如《福建省工科类青年专业人才支持暂行办法》《福建省人才兴企促进计划》等，培养支持青年人才脱颖而出。此外，福建省还于2015年出台了《关于加强中国（福建）自由贸易试验区人才工作的十四条措施》（闽委人才〔2015〕4号），试行企业首席科技官岗位配额制，推进企业设立首席科技官岗位，培养支持企业科技人才。

在人才评价机制方面，广东省于2015年出台了《关于进一步改革科技人员职称评价的若干意见》（粤人社规〔2015〕4号），提出科技人员职称评价的14条建议，如健全职称评审分类评价机制、贯通专技人才与技能人才职业发展通道等。

在人才创新创业激励机制方面，江苏省南京市于2012年出台了《深化南京国家科技体制综合改革试点城市建设打造中国人才与创业创新名城若干政策措施实施细则（试行）》（宁委办发〔2012〕54号，简称“科技9条”），激励各高校、科研院所和国有企事业单位鼓励科技人员创业，3年内保留其原有身份和职称，对职务转化成果以技术方式和自主创业方式转化的均给予相应的奖励。

在引才用才机制方面，北京市创新发展20项出入境政策，主要服务于北京创新创业的外籍高层次人才、外籍华人、创业团队外籍成员和外籍青年学生4大类外籍人才，着重解决制约吸引和聚集外籍人才的政策瓶颈，构建具有国际竞争力的引才用才机制。河北省于2012年发布了《关于建立实施紧缺专门人才需求动态目录管理制度的通知》，根据实际需求引才用才。

自《意见》实施以来，东部地区7省3市为贯彻并落实文件精神，除了天津市和海南省外，其他6省2市均制定了人才体制机制改革意见。如北京市委出台了《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》；河北省委省政府出台了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》；上海市委市政府出台了《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》（上海新政“30条”）；江苏省出台了“十三五”人才发展规划，浙江省出台了《中共浙江省委省人民政府关于深化人才发展体制机制改革支持人才创业创新的意见》；福建省委印发《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》；山东省出台了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》；深圳市出台了《关于促进人才优先发展的若干举措》。广东省虽然未出台专门的实施意见，但其在人才体制机制改革方面已走在改革前列，如2015年广东省出台了《关于深化高校科研体制机制改革的实施意见》和《关于进一步改革科技人员职称评价的若干意见》等。

“十三五”期间，东部地区人才发展的举措，将主要集中在创新人才培养和人才使用机制、科技人才评价和激励机制、推行紧缺专门人才动态目录制度、加强区域专业技术人才制度衔接、健全跨区域人才流动机制、完善人才绿卡及人才居住证制度、构建人才管理服务机制、争取国家支持开展技术移民制度试点等方面。

（二）中部地区人才政策文件出台情况

我国中部地区包含6个省，分别为山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南。

自《中长期人才规划》颁布实施以来，中部地区出台的人才相关政策，主要集中在以下两个方面：

在人才培养支持机制方面，安徽省出台了《安徽省创新创业领军人才特殊支持计划》（组通字〔2014〕35号）；河南省郑州市出台了《郑州市引进培育创新创业领军人才（团队）“智汇郑州·1125聚才计划”实施办法（暂行）》（郑办〔2015〕18 号）；湖北省出台了《湖北省高端人才引领培养计划实施方案》（2011）。

在引才用才机制方面，江西省出台了《江西省引进高端外国专家和急需紧缺海外工程师暂行办法》（赣才办字〔2015〕14号）、《江西省高层次人才引进实施办法》（赣才办字〔2015〕16号）；河南省出台了《河南省高层次科技人才引进工程实施方案》（2015）；湖南省长沙市出台了《长沙市引进紧缺急需和战略型人才计划》（2014）。

自《意见》实施以来，中部地区为贯彻文件精神，湖北省委省政府出台了《关于深化人才发展体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》;河南省人才工作领导小组召开会议，强调深入推进人才发展体制机制改革，审议《河南省人才工作领导小组2016年工作要点》。“十三五”期间，中部地区人才发展的举措将主要集中在加大人才团队引进、探索人才管理改革试验区人才体制机制创新、健全人才创新创业激励政策、加大技能型人才培养、加强人才公共服务体系建设等方面。

（三）西部地区人才政策文件出台情况

我国西部地区包含5个自治区6省1市，分别为内蒙古、广西、宁夏、新疆、西藏、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、重庆。 

自《中长期人才规划》颁布实施以来，西部地区出台的人才相关政策，主要集中在以下几个方面：

在人才管理体制改革方面，云南省于2014年出台《中共云南省委云南省人民政府关于创新体制机制加强人才工作的意见》（云发〔2014〕1号），指出从强化重点人才培养、引进急需紧缺人才、创新人才激励政策、引导人才合理流动、改革人才评价机制、改善高层次人才待遇、提升人才服务水平7个方面创新人才体制机制。

在人才创新创业激励机制方面，广西壮族自治区出台了《关于进一步激励科技人员创新创业的若干规定 》（桂政办发〔2012〕283号）；重庆市于2015年出台了《重庆科研项目管理办法（试行）》《重庆市科技计划项目资金管理办法（试行）》。在引才用才机制方面，贵州省出台了《贵州省高层次人才引进绿色通道实施办法》 （黔人领发〔2013〕5号）；西藏自治区出台了《西藏自治区高层次人才引进办法（试行）》（2015）；甘肃省出台了《甘肃省人民政府关于支持兰州新区引进高层次人才政策的意见》(甘政发〔2014〕28号）。

在人才优先发展保障机制方面，宁夏回族自治区于2014年出台了《关于创新体制机制促进人才与经济社会协调发展的若干意见》（宁党发〔2014〕53号），提出通过5大体制机制创新激发人才创造活力：健全创新创业的人才使用机制、构建科学公正的人才评价机制、建立注重品德能力和业绩贡献的职称评审机制、建立合理顺畅的人才流动机制、健全活力迸发的人才激励机制。

自《意见》实施以来，西部地区为贯彻文件精神，四川省出台了《关于深化人才发展体制机制改革、促进全面创新改革驱动转型发展的实施意见》；云南省出台了《云南省关于深化人才发展体制机制改革实施意见》；青海省出台了《青海省关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》。“十三五”期间，西部地区人才发展的举措，将主要集中在重视少数民族人才的培养和使用；完善人才选拔、引进、培养、评价和流动等机制；健全人才向基层、贫困地区流动和在“一线”创业的政策体系；探索特色地域人才支持政策；以人才特区、人才管理改革试验区为政策突破口创新人才体制机制等方面。

（四）东北地区人才政策文件出台情况

我国东北地区包含3省，分别是辽宁、吉林和黑龙江。

自《中长期人才规划》颁布实施以来，东北地区出台的人才相关政策主要集中在以下两个方面：

在人才创新创业激励机制方面，黑龙江省出台了《关于建立集聚人才体制机制激励人才创新创业若干政策的意见》（2015），从6个方面提出建立集聚人才的体制机制：激发人才活力、奖励人才贡献、支持人才创业、培育人才体系、促进人才流动、营造人才环境。

在引才用才机制方面，吉林省出台了《吉林省百名高层次创新创业人才引进计划实施方案》（吉人才组字〔2011〕2号）；辽宁省大连市《大连市支持高层次人才创新创业若干规定》（大委发〔2015〕8号）。

东北地区也对《意见》作出了积极回应，黑龙江省和吉林省在《意见》出台后，下发了贯彻落实的专门文件。如，吉林省在2016年出台了5项政策文件，如《贯彻落实〈中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见〉任务分工方案》《关于建立吉林省“人才管理改革试验区”“人才服务县域经济发展试验区”“人才创新创业示范区”实施方案》《关于加强全省基层专业技术人才队伍建设的实施意见（试行）》《关于加强全省民营企业专业技术人才队伍建设的若干意见（试行）》《关于进一步放活事业单位人才交流的意见（试行）》。“十三五”期间，东北地区人才发展的举措将主要集中在创新人才留住使用机制、提升集聚人才能力、完善人才发展机制等方面。

二、不同区域人才发展政策特点

《意见》明确提出，到2020年，在人才发展体制机制的重要领域和关键环节上取得突破性进展，形成与社会主义市场经济体制相适应、人人皆可成才、人人尽展其才的政策法律体系和社会环境。为此，提出要在推进人才管理体制改革、改进人才培养支持机制、创新人才评价机制、健全人才顺畅流动机制、强化人才创新创业激励机制、构建具有国际竞争力的引才用才机制、建立人才优先发展保障机制等7大体制机制上有所突破。比照《意见》要求，目前不同区域人才发展政策呈现如下特点。

（一）不同区域人才发展政策的共同点

自2010年以来，尤其是自2015年中央出台《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号,以下简称8号文）和2016年中央出台《意见》以来，各地在人才发展政策上呈现出以下共同点：

一是在改革态度上，各地均对8号文件和《意见》的出台作出了积极回应，并在其文件精神和原则指导下，对人才发展体制机制创新改革作出了跟进部署，纷纷出台相关政策文件，努力打造人才制度优势。

二是在政策制定上，各地均针对7大体制机制创新改革要求提出了相关改革举措和工作部署，有的地方不仅出台了综合性改革政策文件，还出台了相关机制改革的专项性政策文件。

三是在政策创新上，各地均不同程度地进行了创新探索，根据各地不同经济社会发展情况，提出了一些政策创新举措，试图在重要领域和关键环节取得突破。

四是在政策落实上，各地均以“人才计划”或“人才工程”作为重要抓手，积极落实各项改革政策，同时大力保障人才优先投入。

当然，由于各区域在经济社会发展水平上存在着差异性，因此，在人才发展政策的总体层面上又呈现出不同的区域特点。

（二）不同区域人才发展政策的不同点

从各区域人才发展政策的内容上看，各有特色，各有侧重。

1.东部地区先行先试有突破

东部地区由于经济社会相对发达，反映在人才发展政策上，一是政策创新探索较多，一些政策措施已经突破了现有中央层面的政策规定；二是政策的市场性导向比较明显。在东部7省3市中，许多省市还依托自贸区、人才管理示范区等平台，推进人才体制机制改革创新，力图在重要领域关键环节实现突破。这其中比较突出是深圳、上海、广州等城市，目前已经在某些重要领域关键环节实现了政策突破。

在人才管理体制改革方面，上海市提出以中国(上海)自由贸易试验区、张江国家自主创新示范区为改革平台，试点建立与国际规则接轨的高层次人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社会保障等制度，支持高校、科研院所、园区等试点建立“学科(人才)特区”，构建灵活的用人机制。

在人才评价机制方面，深圳市提出“探索政府授权行业协(学)会、行业领军企业和新型科研机构自主认定高层次人才，并享受相应的政策待遇。”明确提出由行业协会承接技术技能人才评价改革试点，将社会化职称评定职能全面下放给具备条件的行业组织。首次在政策层面明确将人才评价权下放给社会行业组织。上海市提出职称不作为申报科研项目和人才计划的限制性条件，并逐步与相关福利待遇脱钩。广州市提出，贯通工程技术人才与技能人才相互发展评价机制，高技能人才可申报专业技术资格，专业技术人才可申报技能类职业技能资格。

在人才创新创业激励机制方面，广州市提出，科技成果转化所得收益可按最高95%的比例划归参与研发的科技人员。上海市提出高校科研院所科技成果转化后的净收入的70%或以上可以奖励个人和团队。

在引才用才机制方面，上海市提出，优化海外人才永久居留证申办条件，取消对申请人就业单位类别和职务级别限制，放宽居住时限要求，探索从居留向永久居留的转化衔接机制。实施外国留学生毕业后直接在上海创新创业政策。广州市也提出了相同的外国留学生创新创业政策。

在人才培养支持机制方面，东部地区一个较为突出的特点是，通过大量的人才工程或计划，以及政府较高的经费资助和奖励，强化国际化、高端化人才的培养和引进。因此，从整体上看，东部地区的人才发展政策走在全国前列，人才发展政策更加突出市场导向，体制机制创新程度更大。

2.中部地区稳中推进有重点

中部地区6省在人才发展政策上，一是紧随中央改革步伐，全面贯彻中央文件精神，在7大体制机制改革方面作出了全面部署和安排；二是根据本地区的经济发展特点，突出了本地区人才发展的政策重点。

在人才培养支持机制方面，着力强调对产业人才的培养和支持。例如，湖北省提出要进一步树立“产业第一、企业家老大”的理念，研究制定在国有企业建立职业经理人制度的实施办法；大力培育工匠精神，研究制定技术技能人才激励办法。

3.西部地区积极作为有特色

西部地区虽属欠发达地区，但在人才发展政策上并不甘于落后，其表现为：

一是积极进取，5区（自治区）6省1市在中央相关人才改革政策指导下，纷纷出台了涵盖7大体制机制改革的政策文件，作出了改革部署，有的还具有很大的超前性；二是区位地域特色突出，充分体现了西部的地方特色和民族特色。

在人才管理体制改革方面，四川省提出分层分类建设一批人才优先发展试验区，推进人才“引育管用”综合配套改革，建设创新驱动发展人才示范区。

在人才培养支持机制方面，宁夏回族自治区提出重点依托葡萄、枸杞、清真牛羊肉、奶业等农业特色优势产业，培养和建立一支农科教、产加销一体化专业人才队伍，建设清真食品穆斯林用品产业人才高地。云南省提出加大通晓越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国、印度、尼泊尔、孟加拉国等国家语言、国情、法律及贸易规则的人才培养支持力度。

在人才评价机制方面，宁夏回族自治区提出在产业和民生等重点领域实行“凡晋必下”制度，晋升副高以上专业技术职称必须有在县级以下对口专业岗位服务一年以上的工作经历。

在创新创业激励机制方面，云南省提出加大对科研人员的激励力度，取消绩效支出比例限制，参与项目的研究人员劳务费预算不设比例限制。这一规定在全国是唯一的。

在引才用才机制方面，云南省提出围绕面向南亚东南亚辐射中心建设、孟中印缅经济走廊及大湄公河次区域合作，探索建立面向南亚东南亚的国际人才合作机制。

4.东北地区面临瓶颈试破困局

东北地区近些年面临经济发展困境，人才向东部地区流失现象较为严重，因此，如何留住人才和集聚人才，既是当前东北地区人才工作面临的瓶颈也是东北地区人才发展政策的着力点，这方面黑龙江省推出的人才政策很具有代表性。

在人才管理体制改革上，黑龙江省提出进一步精简行政审批事项，凡用人单位能够自主决定、自担风险、自行调节的，一律取消行政审批。下放职称评审权限，赋予高等学校、科研院所、高职高专等事业单位高级职称评审权，按照事业发展需要和规定的岗位结构比例，实行职称直聘制度。这些规定颇具改革力度。

在人才创新创业激励机制方面，黑龙江省提出高等学校、科研院所和国有企业转化职务科技成果的，所获股权或净收益的30%～90%用于奖励有关科技人员。允许国有控股境内、境外上市公司高级管理人员，获得不高于薪酬总水平30%和40%的股权预期收益。

此外，吉林省在2016年出台了三项政策文件，强调基层专业技术人才队伍建设和民营企业专业技术人才队伍建设，进一步放活事业单位人才交流等。

三、不同区域人才发展政策存在的主要问题

4大区域人才发展政策各有特点，但是对照《意见》的各项要求，还存在一些带有普遍性的问题需要引起注意。

（一）落实单位自主用人权还不到位

《意见》提出，政府在人才管理上要简政放权，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单,充分发挥用人主体在人才培养、吸引和使用中的主导作用，落实用人自主权。从目前情况看，大多数省市就此作出了政策部署，但是，从总体情况看，这方面的政策回应还比较笼统，缺乏具体的落实细则。一方面政府人事管理的权力清单和责任清单还不甚清晰。另一方面，虽然有的地方就进一步理顺政府与事业单位的关系出台了一些文件，但各地一个普遍现象是，比较热衷于优惠政策和人才计划（工程）的提出，而这些的实施主体主要以政府为主，用人单位在其中发挥的作用比较有限，我国人才工作长期存在的政府热、用人单位冷的现象依然存在。

（二）政策创新的衔接和配套还不够

各地在政策创新方面提出了不少好的单项政策，有的甚至具有较大的超前性，但所需的相关配套措施还没有及时跟进，有可能导致优先发展政策无法落地。如在科技成果转化和创业激励方面，许多地方提出的政策大大突破了中央的政策规定，但在现有的财务审计制度、知识产权保护制度方面，还缺乏相应的衔接和配套。再有，中央已就科技经费管理出台了新的政策，但相应的财政审计制度调整还没到位，这也使该项政策的执行力难以预计。

（三）政策的细化性操作性还不强

不可否认，按照《意见》精神，各地均在人才发展的7大体制机制上作出了跟进与部署，大多数省市也出台了人才体制机制改革综合性文件，有的地方还就某项领域出台了专项政策。但是从整体上看，这些政策文件大多数还属于较为宏观层面上的部署，明确了任务，指明了方向，但如何实施或操作，还缺乏相应的操作细则,总体表现为部署较全面，操作偏弱。如将人才评价下放给行业协会，但是如何操作还缺乏相应的操作细则。另一方面，鉴于《意见》出台时间不长，相关区域跟进政策出台时间也不长，从政策制定到实施，需要一定的时间量。因此，对《意见》要求的在重要领域关键环节落实的情况，还需要随着时间作进一步的观察。

四、不同区域人才发展政策调整与完善

针对上述问题，需要进一步作出以下3方面的调整和完善。

（一）进一步简政放权，落实单位自主用人权

政府要进一步转变传统思维，充分发挥市场在配置人才资源方面的决定性作用，明晰权力清单和责任清单，落实单位用人自主权。首先，政府要从人才工作的主要推手逐步转变为人才工作的保驾护航者，着力从制度层面打造人才竞争优势，而将具体的引人用人权让位于用人单位，要进一步调整政府与各类事业单位的人事管理关系，让用人单位真正成为用人主体。其次，要大力建设面向社会各类人才平等发展的各类平台，包括基金平台、项目平台、选拔平台、专业平台等，让用人单位、人才直接与各类人才发展平台实现对接，减少政府中间行政干预环节，更多通过市场的方式使人才脱颖而出。第三，要逐步减少政府各种碎片化的特殊政策或措施，逐步减少针对特定人群的各种优惠政策，减少制度碎片，降低制度成本，实现人才普遍制度和环境的提升和改善，提高我国人才整体制度的竞争力。

（二）中央需对涉及全局性改革政策作出统一部署

不同区域面临的一些共性问题，靠某个区域的努力是难以解决的，一些涉及全局性的改革政策需要由中央层面作出统一部署。比较突出的是，反映在人才创新创业激励机制方面，如中央出台了新的科研经费管理办法，各地也在此基础上提出了相关对策，但落地实施牵涉到现有国家财务审计管理政策的衔接和配套。再如在科技成果转化方面，实施起来涉及到如何与国家知识产权保护制度的衔接与完善。在职称制度改革方面，一些地方提出了突破之举，但要落实到位，国家层面的职称制度调整也必不可少的。因此，要体现改革效益，一些涉及国家层面的政策需要由中央层面作出统一的衔接与配套，这样才能使单项的改革政策措施实施到位。

（三）改革政策需要真抓实做落实到位

需要肯定的是，在《意见》精神的指导下，各地区根据自身的社会经济发展情况，制定了符合自身特点的人才发展政策，但要使这些政策落实到位，实现《意见》提出的在重要领域和关键环节取得突破，还需要扎扎实实的真抓实做，全力推动。人才体制机制改革，涉及到相关部门的实际利益，并不是一件轻而易举之事。因此，要防止出文件“做秀”，缺乏实施细则，缺乏推动落实，缺乏督查检查，使好政策只见于纸，不见于行。希望各地将提出的落实《意见》的各项政策措施、工作部署等落实到位，在人才体制机制的重要领域和关键环节上取得突破，全面提升我国人才体制机制的整体竞争力。

（刘霞，中国人事科学研究院人才战略与政策研究室主任、研究员；

刘洋，中国人事科学研究院人才战略与政策研究室助理研究员、博士）