近些年，新型研发机构快速发展，已经成为我国区域创新体系的一支生力军，这些机构同时面临功能定位不清、政策不配套等突出问题。为引导其健康发展，《深化科技体制改革实施方案》提出要“制定鼓励社会化新型研发机构发展的意见，探索非营利性运行模式”。基于对广东、江苏、上海和陕西等省市连续多年的跟踪研究，我们对新型研发机构的内涵与现状、发展困境和政策需求进行了探讨分析。

一、我国新型研发机构的身份属性

我国东部沿海省市尤其是珠三角地区，率先进入产业转型升级阶段，产业的技术和创新需求日益增加，但是科技资源相对匮乏。面对“技术需求不断增长、有效技术供给不足”日益突出的矛盾，整合政、产、学、研多种资源，建设能直接支撑产业技术创新的新型研发机构，就成为一些地区填补创新链缺失环节、完善区域创新体系的必然选择。如，深圳联合中科院、香港中文大学建立先进技术研究院，东莞联合华中科技大学建设理工研究院等。广东省制定了《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，2015年和2016年共认定了180家新型研发机构。截至目前，江苏省列入统计的各类新型研发机构近300家。2017年，福建省认定的省级新型研发机构达30家。粗略估算，目前全国各地类似机构总计已超千家，成为我国国家创新体系中不可忽视的生力军。

随着新型研发机构发展势头迅猛、创新成效不断显现，“新型研发机构”成为热点词，大量出现在政府报告和新闻报道中，其概念也不断被泛化，在已有体制下那些新设立的研发和服务机构都被泛称为新型研发机构，甚至包括原来在法律上和创新体系中有清晰定位且配套政策明确的机构，如高科技企业和科研事业单位，导致“新型研发机构”概念的内涵和边界越来越模糊。

根据注册类型，通常所称的新型研发机构大体可以归为3类：一是事业单位类型，一般由地方政府联合大学或科研院所建立，如清华大学深圳研究院、中国科学院深圳先进技术研究院等；二是企业类型，一种是由地方政府所属投资公司出资建立，注册为企业法人运行的机构，如昆山工业技术研究院，另一种由企业发起联合高校院所组建的研发机构，如泉州微波技术研究院；三是社会组织类型，一般注册为民办非企业单位法人，由政府、企业等共同出资组建的非营利社会组织，如上海产业技术研究院、浙江纺织工业研究院和香港大学浙江科学技术研究院等。

与传统科研机构相比，新型研发机构在建设和运行机制上探索出了新的做法和有益经验，包括：一是投资主体多元化，大多机构由政府、高校、院所和企业等不同主体共同组建；二是管理机制企业化，在人员聘用、项目管理、财务核算、奖励措施等方面，大多采取企业化的管理；三是人才队伍弹性化，即根据实际需求灵活配置多学科、多层次人才，并保持人才队伍一定的流动性；四是研发活动需求导向化，紧扣区域产业发展方向，同企业近距离接触、互动，直接了解企业技术需求，有针对性地开展研发、设计、检测等活动。

新型研发机构采用了全新的用人、评人、奖人的机制，最大化激发了人才创新创业积极性。第一，人才队伍国际化。即组织体系面向全球开放，人才选拔采用公开、竞争机制，在全球范围公开招聘。第二，不拘一格的用人机制。人才聘用不以年龄论资格，不以学位论“英雄”，以开展创新的实际需求为导向，灵活组织配备科学家、工程师以及技能工人等多方面人才，最大限度体现人才价值。第三，面向创新绩效的人才评价机制。论文、专利等不再是新型研发组织个人绩效评价的唯一指标，企业委托研发、技术转移、技术孵化、创造经济价值等创新创业绩效成为评价团队和个人的更重要指标。第四，企业化的人才管理机制，普遍采用合同制、匿薪制、动态考核、末位淘汰等管理制度。

二、新型研发机构面临的发展困境

新型研发机构起步于上世纪末，大发展于2006年后。长期以来，它们主要在地方政府的支持下自发成长，国家层面并没有系统性的政策引导。针对这种自下而上生长起来的新生事物，在其发展早期，给予自由发展空间，不做具体的政策规定是合理的。但是，目前新型研发机构已经成为我国一支不可忽视的重要创新力量,随着它们规模不断扩大、业务不断扩张，运行中实际政策困境逐渐凸显，政策需求也越来越迫切。当前，亟待制定政策给予适当引导和规范，否则不仅制约其健康有序发展和创新绩效发挥，还可能扰乱市场竞争环境。

1.职能定位不够清晰，易干扰市场竞争。很多新型研发机构集大学、院所、中介、企业多种形态于一体，一些机构以政府公共项目资金开发市场竞争性的产品，同企业开展同业竞争，扰乱了市场公平竞争秩序。从全球经验来看，类似机构如德国弗朗霍夫协会、中国台湾工研院等，都明确定位于为产业提供公益性研发和创新服务，而不同高校和企业进行同业竞争。

2.机构属性不够清晰，登记注册“左右为难”。当前，新型研发机构尚缺乏明确的机构身份属性，在我国现有机构注册制度中，难以确立与其职能定位相匹配的注册形式。如果注册为事业单位，则在用人、分配制度等方面仍受事业单位管理规定的束缚，且我国从上世纪末就对技术开发类科研机构进行了企业化转制，这些机构保持事业身份不符合国家科技体制改革方向。如果注册为企业，又同其公益性属性不相符，且在政府建设和运营资金支持渠道、进口设备减免税等方面存在无法突破的政策障碍。如果注册为民办非企业单位，最符合其机构公益属性，但是我国相关政策严重滞后，税收优惠力度不足且难以落实，财政建设资金投入受限，职称评定、承担国家科技计划等方面都缺乏政策渠道。正是在这种“左右为难”的情况下，有些机构为应对具体政策问题，申请了多块“牌子”，打政策“擦边球”。

3.建设经费支持渠道不畅，支持力度不足。各地建设新型研发机构普遍缺乏稳定持续的建设经费，政府一般会在启动期提供一定程度的建设经费，这笔经费大多都是地方科技部门从科研经费中临时性的列支项目，而非稳定的财政支出科目。这种经费不仅数额一般不大，用途也受限，导致大多数机构在“婴儿期”难以获得成长所需的足够营养，处于“死不了、长不大”的状态，支撑产业所需的规模和能力难以发展起来。从国际经验来看，具有公益性的研发类机构，由于建设投入大、回报慢，很难从市场筹集足够的建设经费，都需要政府在建设初期稳定持续的扶持。

三、引导和扶持新型研发机构发展的方向与建议

基于我国现有法律体系和国家改革发展方向，建议在明确新型研发机构产业研发服务的公益性定位基础上，引导其向非营利性研发和创新服务机构方向发展，并通过建立健全民办非企业制的法律地位和配套政策，给予其稳固、可预期的生存发展环境。

1.明确新型研发机构内涵和公益性定位

在改革任务推进落实过程中，建议逐步淡化“新型研发组织概念”，明确为非营利产业研发机构，即面向产业技术需求从事技术供给和创新服务的公益性社会化机构。关键要强调以下两个条件：一是以开展产业技术供给和创新创业服务为主要业态，并且不得直接从事生产经营性的市场竞争性活动；二是机构不以营利为目的，机构出资方不得从机构赢利中分红，机构的收入只能用于自身运营和业务发展。 

2.着重引导新型研发机构向民办非企业单位法人制方向发展

经过对事业单位制、企业制和民办非企业制3种类型机构的利弊综合分析，我们认为当前应着重引导和扶持采用民办非企业单位法人制的非营利社会化研发机构发展[ 林新，发展多类型非营利性科研机构，《学习时报》，2016年1月21日。]，主要基于以下几点考虑：一是可以更好发挥政府和社会两个力量的作用。非营利社会化研发机构兼具公益性和机制灵活两方面优势，可以有效集聚政府和市场两方面资源，公益属性使其在行业中居于中立地位，在从事产业共性技术研发和推广方面具有天然优势。二是符合改革发展方向。党的十八届三中全会《决定》明确把科技类社会组织列为重点培育和优先发展对象。深化体制机制改革要求政府职能转变和购买公共服务，为非营利社会化研发机构发展提供了良好契机。三是符合国际通行做法。一者，国际上很多著名的公益性、应用型研发机构采用非营利组织模式。二者，对这类机构的财政支持，可以有效避免世界贸易组织补贴与反补贴协议的规制。

3.完善民办非企业单位相关法律法规和配套政策

其一，以当前全国人大修订民法总则为契机，会同相关部门推动明确民办非企业单位的法律地位，修订现行关于民办非企业单位的“合法财产中国有资产份额不得高于总财产的三分之一”的规定。其二，引导地方政府建立基于产业化绩效的经费扶持办法，并鼓励以政府购买服务的方式支付基本运行费（包括基本建设、基本人员费和前瞻性研究）。其三，会同相关部门，研究出台民办非企业研发机构税收优惠政策，制定实施细则并推动政策落实。其四，完善民办非企业研发机构配套政策，给予其在职称评审、人才引进、建设用地、股权激励等方面国有科研机构待遇。

（周华东系中国科学技术发展战略研究院科技体制与管理研究所副研究员；

李哲系中国科学技术发展战略研究院科技体制与管理研究所研究员）