《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》《国家中长期科技人才发展规划（2010—2020年）》发布后，围绕两个规划的落实，31个省（自治区、直辖市）结合本地区实际，编制出台了地方人才及科技人才发展规划，明确了一段时期内科技人才发展的指导方针、目标任务、重大举措和基本路径。这是地方改革发展进入关键阶段人才工作的行动纲领。“十二五”以来特别是党的十八大以来，地方各级党委、政府认真贯彻落实中央人才工作部署，牢固树立人才优先发展理念，把人才工作摆在优先发展位置，深入实施地方科技人才发展规划。地方一系列重大科技人才计划逐步落地，一系列体制机制改革措施先行先试，一项项重要政策陆续出台，一批批人才强市和区域人才高地正在加快崛起，有效支撑了区域经济社会发展，为我国进入创新型国家行列和实现全面建成小康社会奋斗目标奠定了坚实的人才基础。本文试图通过梳理地方人才规划实施以来，人才体制机制改革与重大政策措施实施取得的新进展、新成效，分析当前地方人才规划实施的阶段性成果和特点，为研究新时代科技人才规划提供一些参考。

一、规划实施的重要进展

“十二五”以来特别是党的十八大以来，各地人才规划的各项体制机制创新与重大人才政策、措施实施工作有力推进，取得显著进展。

1.完善科技人才引进培养政策。一是探索多样化柔性引才引智方式。各地强化效益意识和柔性引才理念，不求所有、但求所用，不求所在、但求所为，加大柔性引才力度，探索破解区域引才难题。在星期日工程师、科技特派员、院士专家西部行、校企合作等实践探索的基础上，推出柔性引才新政策，为柔性引才提供新思路。例如，安徽出台措施促进省内高校、科研院所与企业间人才相互柔性流动，通过各种渠道柔性引进各类“高精尖缺”人才，形成一大批在皖工作的“星期天工程师”“候鸟型教授”。江苏首创“科技副总”机制，引导企业柔性引进科研人才，主要从全国高校院所引进专家教授，到企业兼任技术副总或副总工程师。2013年启动至今，已有来自全国300多家高校院所的2500多名专家教授来到江苏省、深入企业，服务企业科技创新。许多地方以“院士专家工作站”建设为重要抓手，柔性引进院士、专家等高端科技人才，帮助企业解决技术难题、培育创新人才，提高自主创新能力，助推地方经济转型升级。北京、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、河南和湖南等地支持本地的高校、科研机构、企业设立“诺贝尔奖工作站”，柔性引进诺贝尔奖得主，服务于本地的科学研究、技术创新与人才培养等工作，充分发挥诺贝尔奖得主的科研引领作用，不断吸引国内外相关领域顶级专家入驻工作站，对地方科技人才工作筑巢引凤具有重要的意义。二是加大对青年科技人才的培养支持力度。各地均设立了培育青年人才的相关支持计划、工程，通过扩大支持范围、完善支持政策、创新支持方式、营造制度环境，更大程度、更广领域加大本地区青年人才培养支持力度，为青年人才迸发创新创造活力提供平台。例如，上海实施“扬帆计划”和“启明星计划”，二者之间形成了良好衔接。“扬帆计划”针对32周岁以下崭露头角的优秀青年科技人员，为其开展创新性的科研活动提供起步的“第一桶金”，“扬帆计划”入选者在项目结题后，可继续申报“启明星计划”，“启明星计划”面向 35 周岁以下的杰出青年科技人才，进一步支持青年人才，促进其加快向学术、技术带头人成长的步伐。三是搭建各类创新事业发展平台。各地积极推动产学研深度融合，打造丰富多样的人才培养集聚载体，为科技人才创新创业提供施展才华的“舞台”。例如，部分地区搭建科技成果转移转化平台，促进人才创新创业；各地依据经济发展实际优化产业布局，发挥既有优势，突出主导产业，营造良好的产业环境，围绕“创新链”“产业链”布局“人才链”，科学制定人才发展规划，以产业发展凝聚、培养和使用人才；部分地区依托地位优势、产业特点和科技发展基础等基本条件，积极建设科技创新高地，汇聚越来越多的高层次科技人才。四是创新科技人才服务模式。各地通过搭建人才服务平台、推进科技人才专家库建设，创新服务模式。例如，上海启动全球高层次科技专家信息平台建设，从全球近3000万名专家学者数据中筛选了近25万名高层次专家，在全国第一个建立起全球视角的高层次科技专家数据平台；设立全国首家对入选中央和上海市海外高层次人才及其核心团队，组织推送科技政策及科技计划项目信息，提供项目申报、政策辅导等服务。云南科技人才专家库于 2017年6月上线运行，服务于云南省科技厅科技管理和科学决策，利用大数据技术集成科技、产业和经济高层次专业人才，支撑和服务创新型云南建设。

2.改进科技人才评价制度。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化职称制度改革的意见》发布后，31个省（区、市）均出台了职称制度改革的实施意见或方案，还有多个地方出台了相关的配套文件或针对重点领域出台了专门文件。各地围绕重点问题领域，提出了许多特色鲜明的改革举措，并进行探索和实践。一是在下放职称评审权限方面，各地发挥基层、用人单位和社会组织作用，积极探索下放职称权限的有效方式。第一，向高校、科研院所等单位下放职称评审权。例如，上海在全国率先下放市属高校职称评审权；江苏、湖南、甘肃等地已将教师、实验系列高级职称评审权下放到所有本科高校和独立院校；北京将逐步在条件成熟的科研机构、新型研发机构、新型智库推行职称自主评聘；辽宁已将高校、科研院所、大型公立医院等事业单位的职称评审权限全部下放到各市或行业部门、用人单位；内蒙古在高校、科研院所、国有骨干企业、创新龙头企业等开展职称自主评价试点。第二，向重点园区和企业联盟下放职称评审权。例如，湖北、陕西等地向自由贸易实验区、高新技术园区等区内重点单位探索下放高级职称评审权。第三，向行业组织下放职称评审权。例如，深圳将社会化职称评定职能全面下放给具备条件的社会行业组织，实现了政府部门承担的职称评审职能向社会组织转移；浙江在建立企业社会化评审机制的同时，以特种设备高级职称社会化评审为突破口，建立以行业协会为主体的职称评价体系，实现由“政府评”向“业内评”转变。二是在完善职称评价标准方面，第一，重视职业道德。许多地方制定了职业道德评价与建设的举措。例如，实施学术造假“一票否决制”，建立职称申报和评价诚信档案，建立完善失信黑名单制度，并纳入全国信用信息共享平台，以此来倡导科学精神，引导专业技术人员强化社会责任，坚守道德底线。第二，坚持分类评价、能力导向。例如，辽宁、上海、广西等地注重突出不同学科特点，对基础应用学科、现代农业科学等分类制定评价标准；宁夏对在本专业领域作出突出贡献的和全职引进的高层次人才，评审职称不再受学历、资历、论文等传统条件限制，可一步到位评聘高级职称；北京对不同人才制定不同标准，全面推行代表作制度，支持人才自选代表性成果代替论文；湖南将科技人才按科学研究、技术研发、产业化支撑及科技公共服务等进行分类评价，论文不再作为限制性条件，对应用型人才更加注重实绩和市场评价；浙江创新企业科研人员评价标准，注重考察科研人员将先进技术或理论用于实际工作能力、开拓性研究能力和科研成果服务于地方经济的实际效益。第三，建立有针对性的基层人才评价标准和模式，引导基层专业技术人才队伍建设。例如，内蒙古对在旗县（市、区）及以下基层一线和艰苦边远地区工作的专业技术人才，将基层工作经历作为职称评聘的条件；湖南创新农村基层人才评价机制，适当放宽长期在贫困县和基层一线工作的专业技术人才职称评定条件，职称评定向基层一线倾斜；海南对长期在艰苦边远地区和基层一线工作的专业技术人才，侧重考察实际工作业绩，适当放宽学历和任职年限要求；湖北明确基层专业技术人才实行单独分组、单独评审、单独确定通过率；河北、甘肃、青海等地探索建立“定向评价、定向使用”的基层专业技术职称评审管理制度。三是在完善职称系列方面，北京、天津、辽宁、江西、湖北和广东等地结合本地产业和区域发展实际，及时调整职称专业设置，增设战略性新兴产业相关专业及区域特色专业，促进新兴行业发展。四是在健全层级设置方面，吉林、上海、宁夏等地积极部署开展正高级职称评审工作，制定完善工程等系列正高级职称评审标准，稳步推行评价工作。五是在探索多元化的评审方式方面，河北、山西等地采用个人述职、面试答辩、实践操作、业绩展示等多种评价方式；河北、黑龙江、上海、江西、山东、湖北、广西等地实行定性与定量相结合方式；黑龙江、云南等地建立专家推荐制度，从业内同行专家的专业视角客观评价人才。六是在建立和完善社会化评审机制方面，第一，拓展职称评价人员范围。例如，河北、山西、青海等地提出拓展职称评价人员范围，服务包括从非公有制经济组织、社会组织中的专业技术人员到离岗创业人员、在内地工作的港澳台专业技术人才、特定外籍人才、海外引进人才、高技能人才等多种类型人才。第二，构建社会化评审机制。例如，浙江鼓励人才智力密集的科技型企业或行业协会开展科研职称社会化评价，由行业龙头企业或协会参照省自然科研系列评价标准并结合行业自身特点，制订行业科研人员评价标准，鼓励博士和博士后到企业从事科研工作。七是在开辟职称评审“绿色通道”或“直通车”方面，北京、内蒙古、上海、安徽、陕西、甘肃、青海等地对海外高层次人才、急需紧缺人才，开辟职称评审“绿色通道”或“直通车”；新疆及新疆生产建设兵团出台细则，专门为对口援疆省市、港澳台及“一带一路”沿线国家专业技术人才参加职称评审开辟渠道。八是在推动区域协调与互认方面，京津冀区域着力构建京津冀职称工作协调机制，落实京津冀职称互认协议；广东依托粤港澳大湾区战略，探索人才评价结果粤港澳互认。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》印发后，河北、辽宁、福建、山东、湖北、湖南、重庆、四川和云南等地出台了相关实施意见或办法。例如，河北印发《关于加快推进科技人才评价机制改革的实施意见》等6个领域人才分类评价实施意见，提出要以职业属性和岗位要求为基础，健全科学的人才分类评价体系；将科技人才分为基础研究人才，应用研究与技术开发人才，社会公益研究、科技管理服务和实验技术人才等3类；根据科技人才不同领域、岗位特点，分类健全涵盖品德、能力、业绩等要素的人才评价标准，注重创新质量、统筹能力绩效、结合团队贡献，实行差异化评价。辽宁印发《关于分类推进人才评价机制改革的实施意见》，打破人才评价户籍、地域、所有制、身份、档案、人事关系等限制，畅通非公有制经济组织、社会组织、新兴职业等领域人才申报评价渠道，确保各类人才在人才评价方面享有平等待遇；出台《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的实施意见》，将科技成果转化绩效作为重要评价指标，“干什么评什么”，建立科学合理、各有侧重的人才评价标准和个性化、多元化评价体系。福建发布《关于分类推进人才评价机制改革的实施意见》，提出把品德作为人才评价的首要内容，加强对人才政治立场、科学精神、职业道德、从业操守等评价考核。湖南印发《关于进一步完善科技人才评价机制的实施办法》，从加强对科技人才的优化统筹与合理布局，构建科学合理的科技人才评价体系，完善科技人才评价管理与服务等方面提出具体举措，是中央“三评”改革后省级层面首个专门针对科技人才评价出台的文件。

3.健全科技人才激励保障体系。一是在探索事业单位薪酬分配改革方面，江苏从2010年起就全面实施事业单位绩效工资制度，并向高校、科研院所倾斜。济南市高新区推行绩效工资制，逐年提高绩效薪酬在薪酬总额中的比重，并根据员工关键绩效指标（KPI）考核结果按绩分配，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。浙江探索对国家级8类、省级4类高层次人才，建立灵活绩效工资管理模式，对其单独制定分配政策，不纳入绩效工资总额。山东对事业单位高层次人才，可实行协议工资制、年薪制、项目工资制等灵活多样的分配办法，鼓励高层次人才创新创业，支持高层次人才兼职兼薪，建立高层次人才突出贡献奖等。北京、天津、江苏、浙江等地明确提出，引进急需紧缺的高层次人才实行协议年薪制，科研人员承担企业科研项目所获收入、科技成果转化奖励、科研经费绩效奖励，均不纳入单位绩效工资总额。上海按照“一所（院）一策”原则，探索试点不定行政级别、不定编制、不受岗位设置和工资总额限制，实行综合预算管理，给予研究机构长期稳定持续支持，赋予研究机构充分自主权，创新运行管理机制，建立具有竞争力的薪酬体系。二是在支持人才创新创业人事管理政策方面，许多地方政府出台了支持和鼓励高校、科研机构等事业单位专业技术人员创新创业的人事管理政策。例如，黑龙江允许和鼓励科技人员离岗创业，高等学校、科研院所和国有企事业单位的专业技术人员，经所在单位同意，可领办创办企业，5年内保留其原有身份和职称，档案工资正常晋升；北京明确了专业技术人员创新创业的“六种模式”，包括兼职、在职创办企业、在岗创业、到企业挂职、参与项目合作、离岗创业。离岗创业3年期间，可保留相应的人事关系、基本工资和社保待遇，其间取得的业绩可作为职称评审的重要依据。创业不成功，可以重返原单位。三是在科研项目经费绩效奖励方面，北京、河北、辽宁、上海、江西、河南、广东、四川、云南、宁夏和青海等地加大对科研人员的项目绩效激励力度，突出项目激励收入与实际贡献挂钩。例如，北京将竞争性科研项目间接费用上限比例统一调整为20%，并取消绩效支出比例限制，允许绩效支出不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数等。上海将劳务费支出占专项经费支出控制比例由原先的20%提高至30%，将原劳务费支出控制比例50%的适用范围由原来的软件开发类、软科学类项目扩大到基础研究领域项目。青海将间接费用由直接费用扣除设备购置费的最高不超过13%的比例提高到30%，取消绩效支出比例限制。河北明确省级财政资金支持的科研项目劳务费预算不设比例限制，允许将项目聘用人员的“五险一金”纳入劳务费科目列支。四川、云南等地取消绩效支出比例限制，参与项目的研究人员劳务费开支不设比例限制。广东为科研经费“松绑”，允许直接费用中开支人员费，“打酱油的钱可以买醋”，取消绩效支出比例限制，劳务费不设比例限制，年度剩余资金可结转下年用，下放差旅会议费管理权限，建立科研财务助理制度，建立科研信用管理体系，给科研人员吃了一颗“定心丸”。四是在地方人才立法保障方面，我国一些地方进行了人才立法相关探索，自《云南省人才资源开发促进条例》（2006年）、《宁夏回族自治区人才资源开发条例》（2009年）颁布后，我国一些地区又相继出台了《珠海经济特区人才开发促进条例》（2013年）、《深圳经济特区人才工作条例》（2017年）、《广东省人才发展促进条例》（2018年），用立法形式为人才事业发展提供法制保障。

4.激发科技人才成果转化的积极性。按照国家关于促进科技成果转化的部署要求，各地积极出台相关意见、办法和规定，推进科技成果转移转化，打通央地科技成果转化链，让科技人员在成果转化中得到合理回报，让有真才实学、作出重要贡献的人才有成就感、获得感。截至目前，31个省（区、市）出台相关政策文件，进一步加大了科研人员的成果收益和奖励力度，科技成果转化收益给予重要贡献科研人员和团队的比例不断提高，例如，安徽、山东由“不低于50%”提高到“不低于70%”，河北、辽宁、吉林提出不低于70%，北京、上海提出“70%以上”，江西明确为“60%至95%”，湖北明确为“70%至99%”，四川确定为“不低于90%”。北京中关村围绕人才发现、激励、使用、服务等方面推出了一系列先行先试政策，把科技成果使用权、处置权和收益权赋予项目承担单位，对科技成果主要完成人实行股权和分红激励，并给予分期纳税或取得收益再纳税的优惠政策，北京结合实际出台了“京校十条”“京科九条”等市级落实政策，在制度上打破制约科技成果转化的瓶颈，在收益分配上有效激发了科技人员成果转化的积极性。上海自2015年以来先后出台了《关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》《上海市促进科技成果转化条例》《上海市促进科技成果转移转化行动方案（2017—2020）》，形成了与国家法律政策相匹配的地方促进科技成果转化“三部曲”，不仅从制度层面基本解决了“三权下放”等成果转化动力问题，还从实际问题入手重点解决成果转化“怎么做”的问题。四川率先探索职务科技成果权属混合所有制改革，将职务科技成果所有权由单纯的国有改变为单位、个人混合所有，将“先转化、后确权”改变为“先确权、后转化”，将成果转化的处置权、使用权和收益权改变为成果的所有权。截至目前，试点单位已由20个扩大到45个，已完成职务科技成果分割确权400余项，作价入股创办企业60余家，带动社会投资近30亿元，科技人员潜力得到充分释放。国务院已将四川的这一改革经验推广到京津冀、上海、广东（珠三角）、安徽（合芜蚌）、四川（成德绵）、湖北武汉、陕西西安、辽宁沈阳等8个全面创新改革试验区。

5.探索区域人才一体化发展机制。近年来，部分地区积极推动区域人才一体化建设，地方政府通力合作，为营造良好的区域人才生态，使人力资源配置与产业发展相适、与功能定位相合。2017年，京津冀三地共同发布了《京津冀人才一体化发展规划（2017—2030年）》，这是我国首个跨区域人才规划，也是首个服务国家重大战略的人才专项规划，明确提出将以13项重点工程为抓手，在2030年基本建成“世界高端人才聚集区”，打造区域人才一体化发展共同体。2018年，沪、苏、浙、皖人社厅（局）共同签署了《三省一市人才服务战略合作框架协议》，上海市所属区人才服务中心与苏、浙、皖三省部分地级市人才服务中心签订了《人才服务项目合作协议》，三省一市力求“优势互补、资源共享、协同聚才、合作双赢”，推出了人才服务协同计划、人才流动合作计划和人才发展推动计划3大行动计划，从而优化人才服务、促进人才流动、推动人才发展。广东为推进粤港澳大湾区人才一体化发展，设立粤港澳大湾区人才一体化专项，加强港澳引才借智，研究制定《粤港澳大湾区核心技术基础研究攻关技术实施方案》，借力港澳人才资源开展广东省产业发展急需紧缺的核心技术攻关，建立湾区一站式、综合性人才工作平台，推进人才往来便利化和协调创新，促进湾区人才融合发展。

6.创新海外人才引进制度。近年来，我国外籍人才出入境和居留制度不断完善。北京、上海、福建、广东、深圳、南京等地推出了一系列突破性改革措施。例如，北京实施“中关村国际引才用才20条”等新政。2016年3月，公安部出台了支持北京创新发展的20条出入境政策举措，其中在中关村试点的“永久居留直通车”“设立外国人服务大厅”等10项政策均为全国首创。2018年2月，北京发布《关于深化中关村人才管理改革构建具有国际竞争力的引才用才机制的若干措施》，从便利国际人才出入境、开放国际人才引进使用、支持国际人才兴业发展、加强国际人才服务保障等方面提出20条改革新举措，其中多项为全国率先提出。该措施是对先前出台政策的深化和发展，进一步健全了海外人才供需精准对接机制。例如，在申请永久居留方面，将中国籍高层次人才的外籍家属纳入“直通车”范畴、外籍人才子女可在北京口岸办理学习签证入境、外籍科研辅助人员办理工作类居留许可等政策，进一步解决了高层次人才的后顾之忧。此外，新政将允许取得永久居留资格的外籍人才在中关村示范区内担任新型科研机构法定代表人，有利于新型科研机构直接引进外籍顶尖人才，争取国际科技竞争的主导权。新政将允许取得永久居留资格的外籍科学家领衔承担中关村示范区内国家科技计划项目, 同时支持外籍高层次人才领衔承担北京市科技计划项目，政策实施有利于扩大外籍人才在科研领域发挥作用的空间，提升国内部分领域的科研水平。上海实施“支持上海科创中心建设的22项出入境措施”等新政。2015年7月和2016年12月，公安部先后两次出台支持上海科创中心建设的22项出入境措施，探索从居留向永久居留转化衔接机制，实施外国留学生毕业后直接在上海创新创业政策，推动将外籍高层次人才团队成员纳入直接申办永久居留证服务范围。2018年1月，公安部、上海市政府正式推出“上海出入境聚英计划（2017—2021）”。2018年5月，上海市公安局正式推出“2018年上海出入境聚英计划”3项新政：顶尖人才可以推荐6名科研团队成员申办外国人永久居留身份证，允许在“双自”“双创”单位工作的外籍人才兼职创新创业，为全球外籍优秀大学毕业生来沪发展提供长期居留和永久居留便利。上海市公安局与9家单位会签《“上海出入境聚英计划”相关政策实施办法》，明确了“双自”“双创”单位对高端外籍人才的自行认定标准和推荐权限，以及居留证件的申办流程和审批条件、需要提交的具体申请材料等事项，既方便了外籍人才提交申请，也便于相关单位认定和推荐人才。2019年3月，上海科改“25条”允许持有永久居留身份证的外籍人才担任新型研发机构法定代表人，牵头承担政府科研项目。福建实施“支持福建自贸区10条”。2016年3月，公安部推出支持福建自贸区10项新的出入境政策措施，其中在引才方面的主要政策措施包括：允许在福建自贸区内工作的收入和纳税达标的外籍人员申请“绿卡”；放宽区内外籍高端人才年龄限制，建立从就业居留向永久居留的转化机制；为长期在区内工作的外籍人员签发5年期的工作类居留许可；允许区内高端人才聘雇外籍家政服务人员。广东实施“支持广东自贸区建设及创新驱动发展的16条”。2016年7月，公安部推出支持广东自贸区建设及创新驱动发展的16项出入境政策措施，为海外高层次人才申请永久居留、延长居留期限、办理签证、过境免签、聘雇外籍家政服务人员等方面提供更多便利。深圳实施海外人才引进新政。2017年11月，深圳启用高层次人才“鹏城优才卡”，覆盖人群包括深圳市认定的高层次人才、“孔雀计划”海外高层次人才和优秀留学生。持卡人可在入户、配偶就业、子女入学、医疗保健、安居、出入境居留等方面享受优惠政策。此外，深圳市人社局还发布了深圳海内外人才引进成果及系列新政策，从公共服务、人才签证到参保缴费年龄规定等政策一应俱全。南京实施“345”海外高层次人才引才计划。2018年4月，南京启动实施“345”海外高层次人才引进计划，包括3个子计划，分别为急需紧缺外国专家引进计划、海外高端创新团队集聚计划和海外专家工作室柔性引才计划。未来5年，南京江将引进30名该市产业发展和教科文卫事业发展急需的“高精尖缺”外国人才，引进40个以外国人才团队为主的一流创新团队，建设50个海外专家工作室。

7.地方科技人才队伍不断发展壮大。全国R&D研究人员保持稳步增长趋势，2017年全国R&D研究人员（全时当量）总量为174.0万人年，比2010年121.1万人年增加了52.9万人年，增长43.7%。一是各区域R&D研究人员变化情况。从2017年全国R&D研究人员在各地区的分布来看，东部地区集中了全国60%以上的R&D研究人员；东北地区R&D研究人员占比最少，仅占全国总量的7%；中部和西部地区R&D研究人员所占比重分别为17%和15%。从2010年以来全国各区域R&D研究人员数量变化来看，东部地区R&D研究人员从2010年的73.5万人年增加到 2017年的106.8万人年，增长了45.3%，与全国R&D研究人员增速基本持平；中部地区R&D研究人员从2010年的28.2万人年增加到2017年的29.4万人年，增长了4.3%，增速较慢；西部地区R&D研究人员从2010年的19.4万人年增加到2017年的27.1万人年，增长了39.7%，增速较快；东北地区R&D研究人员数量出现明显下降趋势，从2012年的11.9万人年减少到2017年的10.7万人年，下降了10.1%。二是各地方R&D研究人员变化情况。我国R&D研究人员在全国分布不均衡，总体上呈现“东多西少”的特点。从2017年全国各地方R&D研究人员总量来看，江苏R&D研究人员总量居全国首位，超过20万人年；R&D研究人员总量在15～20万人年的有2个地方，分别是北京（16.4万人年）和广东（19.4万人年）；R&D研究人员总量在10～15万人年有2个地方，分别是浙江（12.4万人年）和山东（13.0万人年）；R&D研究人员总量不足1万人年的有5个地方，主要分布在东部地区的海南和西部地区的西藏、宁夏、青海和新疆；有21个地方的R&D研究人员总量在1～10万人年。从2010年以来全国各地方R&D研究人员增幅来看，R&D研究人员增幅超过80%的有3个地方，分别是江苏、安徽和福建；R&D研究人员增幅在60%～80%之间的有9个地方，分别是天津、浙江、湖南、海南、重庆、四川、贵州、云南和宁夏；R&D研究人员增幅在40%～60%之间的有3个地方，分别是北京、江西和山东；有4个地方R&D研究人员不增反降，分别是中部地区的山西和东北地区的辽宁、吉林和黑龙江。

二、规划实施呈现的亮点

1.人才管理改革试验区发挥了重要的先行先试和引领示范作用。人才管理改革试验区作为人才政策和体制机制创新的窗口和试验田，是各地破冰试水、攻坚克难、深化人才发展体制机制改革、探索创建具有国际竞争力的人才制度、充分发挥制度优势、促进人才发展、引领产业升级的桥头堡，在人才政策和体制机制创新方面发挥了重要的先行先试和引领示范作用。

在国家层面，目前有两个国家级人才管理改革试验区。一是中关村人才管理改革试验区。自2011年中央人才工作协调小组决定在中关村建设全国首个国家人才管理改革试验区、实行13条特殊政策以来，北京按照“试行一批、研究一批、推广一批”的思路，每年都在中关村试点一批人才改革举措。近年来，中关村人才管理改革试验区在人才发现、激励、使用、服务等方面不断开展政策创新，积累了丰富的改革经验，多项政策复制推广全国。同时，在人才管理体制机制创新上也取得重要突破。北京生命科学研究所、中科院北京纳米能源与系统研究所、北京协同创新研究院、北京大数据研究院和北京石墨烯技术研究院等一批新型科研机构在中关村相继成立，探索建立以科学家为核心的科技机构管理体制和人才管理机制改革，在打造“类海外”人才发展环境方面独树一帜。二是粤港澳人才合作示范区。2012年，中央人才工作协调小组批准将粤港澳人才合作示范区列为全国人才管理改革试验区。粤港澳人才合作示范区依托毗邻港澳的开放优势，深入开展跨国跨境人才交流合作，在港澳及海外人才来往便利、个税补贴、执业资格认可、创新创业等方面先行先试，取得明显成效。其中，广州南沙重奖高端领军人才和重点发展领域急需人才，实施高端人才卡服务制度，建立海外联合博士后工作站；深圳前海实施“双15”税收优惠政策，对认定的重点产业境外高端人才和紧缺人才个人所得税超过15%部分给予补贴，并对符合优惠目录的企业按15%缴纳企业所得税；珠海横琴出台特殊人才奖励办法，实施港澳居民个税差额补贴办法。

在省级层面，天津、辽宁、上海、江苏、安徽、山东和甘肃等30个省（区、市）均建立了典型的人才管理改革试验区，聚焦于引进、使用和激励海内外高层次人才创新创业，在签证居留、资质互认、科技金融、股权激励、平台建设、税收支持、生活保障等方面采取了一系列突破性措施，为人才优先发展提供了特别支撑。例如，上海以自贸试验区、张江国家自主创新示范区为改革平台，发挥“双自联动”优势，创建人才改革试验区，推进人才政策先行先试。江苏苏南人才管理改革试验区以苏南国家自主创新示范区建设为契机，发挥苏南五市（南京、苏州、无锡、常州、镇江）高新区、科技园区集中，人才集聚的优势，出台14条具体措施，着力打造制度改革先行区、人才智力集聚区、自主创新先导区、产业转型示范区。山东加快推进青岛西海岸新区、济莱协作区、济宁市和德州鲁北等4个省级人才改革试验区建设，不断加大区域人才体制机制创新力度，积极破除人才流动的体制壁垒和身份障碍，在努力打造全省人才改革“突破点”和创新发展“增长极”上发挥了重要示范作用。海南生态软件园人才服务管理改革试验区以软件产业推动人才管理改革试验区建设，对于园区内的高层次人才、企业高管、技术骨干给予股权、期权、知识产权等各方面奖励，着力通过产业“聚才”，以人才引领产业发展。安徽积极推进合芜蚌自主创新综合试验区人才特区建设，打破原有体制机制，以系统性的“六大工程”“十项政策”引进、培育高端领军人才，为全省创新驱动发展战略提供核心人才资源。甘肃在8个市、3户企业、3所高校和1个科研院所开展人才管理改革试验区试点，在人才培养开发、评价发现、选拔使用、流动配置、激励保障等政策机制方面改革创新，先行先试，以人才重点政策突破带动体制机制创新。辽宁沈大国家自主示范区通过集聚创新智力打造“人才特区”，支持示范区制定科技人才发展规划和高层次人才特殊支持计划，鼓励示范区内企业与高等院校、科研院所合作建立创新实践基地和高层次人才培养基地；支持示范区实行更加开放的创新人才吸引政策，进一步加大“招才引智”“筑巢引凤”力度；推动示范区完善人才激励机制，建立更为灵活的人才管理机制，打通人才流动、使用、发挥作用中的体制机制障碍，营造有利于科技人才发展的制度环境。

2.不同区域人才政策具有鲜明特色。从各区域人才政策的内容上看，东部地区主要着眼于支持高端人才的引进与培养，中部地区主要着眼于产业人才发展，西部地区主要着眼于培养具有民族特色和区域特色的科技人才队伍，东北地区主要着眼于创新人才留住与使用。

一是东部地区在政策制定上创新探索较多，突出市场导向。经济社会相对发达的东部地区许多省市将人才发展的目标置于全球视野当中，率先建设全国人才高地。东部地区人才政策创新探索较多，一些政策措施已经突破了现有中央层面的政策规定，人才政策的市场导向比较明显。例如，在北京中关村试点的政策，即企业股权和分红激励、研究开发费用加计扣除、中央级事业单位科技成果处置权改革、科研项目经费管理改革、中央级事业单位科技成果收益权管理改革、外籍人才“永久居留直通车”、外籍人才在华永久居留积分评估、外籍人才担任法人、外籍人才承担科技项目以及提名政府奖项资格等政策，绝大部分是在全国率先推出，部分政策仅在北京先行先试，突破力度较大、政策含金量较高。广东在允许科研院所从直接费用中开支本项目在编人员的人员费等方面取得重要突破。此外，东部地区省市大多围绕高端人才出台特殊的引才、用才、服务等政策，并通过大量的科技人才计划，以及政府较高的经费资助和奖励，强化国际化、高端化人才的引进和培养。例如，北京面向全球顶尖人才，积极参与国际人才竞争，吸引顶尖人才集聚，制定实施《关于引进全球顶尖科学家及其创新团队的实施意见》，围绕未来5～10年能实现颠覆性技术突破，在全球范围内遴选领衔科学家，给予持续稳定的科研经费支持。上海出台《加快实施人才高峰工程行动方案》，提出要在“人才高地”基础上筑起“人才高峰”，聚天下英才而用之，抓牢加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设中的“关键少数”，着力在上海有基础有优势的领域，集聚造就若干能够走在全国前头、走在世界前列的“宗师泰斗”，形成若干人才高峰。深圳实施海外高层次人才“孔雀计划”，累计投入已超过50亿元。山东加大“一事一议”引进顶尖人才力度，对顶尖人才给予最高5000万元综合资助或6000万元直投股权投资支持。

二是中部地区根据本地区制造业区域集聚特点，着力发展产业人才。中部地区许多省将人才发展的目标置于中部崛起战略当中，人才强省促进中部加快崛起。中部地区是我国制造业重点地区，在人才政策与人才计划安排上着力强调对产业人才的培养与支持，加大对企业家人才和技能型人才的培养和使用，促进人才发展与产业发展深度融合。例如，湖北提出要进一步树立“产业第一、企业家老大”的理念，研究制定在国有企业建立职业经理人制度的实施办法；大力培育工匠精神，研究制定技术技能人才激励办法。中部地区实施的人才工程与计划，更体现了注重产业人才的这一特色。例如，安徽的“115产业创新团队建设工程”、省属企业538英才选拔培养项目和优秀企业家培育项目，江西的优秀企业家队伍建设工程，河南的“全民技能振兴工程”，湖北的“123”企业家培育计划、“金蓝领”技能人才开发工程，湖南的“企业家培养工程”。

三是西部地区突出区位地域特色，培养具有民族特色和区域特色的科技人才队伍。西部地区许多省（区、市）将人才发展的目标置于西部大开发战略当中，构筑更具竞争实力的西部人才高地。西部地区虽属欠发达地区，但许多地方在用好用足国家政策的同时，也根据实际情况，充分挖掘自身潜力，在政策创新上积极作为。第一，人才政策不断创新，有的还具有很大的超前性。例如，四川率先试点职务科技成果权属混合所有制改革，明确外籍人才可担任重大项目主持人；云南提出加大对科研人员的激励力度，取消绩效支出比例限制，参与项目的研究人员劳务费预算不设比例限制；宁夏提出在产业和民生等重点领域实行“凡晋必下”制度，晋升副高以上专业技术职称必须有在县级以下对口专业岗位服务1年以上的工作经历。同时，以柔性方式引进和用好人才，是破解西部地区引才难、留才难的有效办法。例如，四川鼓励各地、各部门和企事业单位采取挂职兼职、特聘岗位、项目合作、技术联姻等方式，柔性引进海外人才，探索海外预孵化和双向离岸创业模式；云南、贵州等地则加大柔性引才力度，通过院士工作站、本地院士培养等吸引高端人才。第二，区位地域特色突出，充分体现了西部的地方特色和民族特色。例如，宁夏提出重点依托葡萄、枸杞、清真牛羊肉、奶业等农业特色优势产业，培养和建立一支农科教、产加销一体化专业人才队伍，建设清真食品穆斯林用品产业人才高地；云南提出围绕面向南亚东南亚辐射中心建设、孟中印缅经济走廊及大湄公河次区域合作，探索建立面向南亚东南亚的国际人才合作机制。此外，西部地区实施的人才工程与计划，也充分体现了西部地域和民族特色，例如，内蒙古的“草原英才计划”，广西的“八桂学者计划”，新疆的对口支援兵团人才培养等重大人才工程，西藏的“雪域英才工程”“西藏特培计划”，四川的“天府高端引智计划”，云南的“云岭学者”“云岭产业技术领军人才”，甘肃的精准扶贫人才计划。

四是东北地区人才政策主要着眼于创新人才留住使用机制、提升集聚人才能力和完善人才发展机制等方面。东北地区3省将人才发展的目标置于振兴东北老工业基地战略当中，抓住人才优先发展机遇全面振兴老工业基地。近年来，东北地区面临经济发展困境，人才流失现象较为严重，特别是东北高端人才的流失现象较一般的人才流失更为严重。因此，振兴东北的关键要破解人才流失问题。如何留住人才和集聚人才既是当前东北人才工作面临的瓶颈，也是东北人才政策的着力点。例如，黑龙江下放职称评审权限，赋予高等学校、科研院所、高职高专等事业单位高级职称评审权，按照事业发展需要和规定的岗位结构比例，实行职称直聘制度；提出高等学校、科研院所和国有企业转化职务科技成果的，所获股权或净收益的30%～90%用于奖励有关科技人员；2017年启动实施“龙江科技英才”特殊支持计划，培养支持一批科技创新人才、科技创业人才、青年拔尖人才和重点领域创新团队负责人，省财政给予每名“龙江科技英才”50万元资助。吉林规定高等院校、科研机构科研人员职务发明成果在吉林省转化所获净收益（或成果形成股权、股权收益），以不低于70%的比例奖励给成果完成人（团队）和为科技成果转化作出重要贡献人员，奖励比例上不封顶，远高于国家50%的奖励比例，具有突破性。辽宁2018年启动实施《辽宁省人才服务全面振兴三年行动计划（2018—2020年）》和“兴辽英才计划”，瞄准处于世界科技前沿领域、能够坚持全职潜心研究、科研上取得重大成果的杰出人才，能够引领和带动辽宁全面振兴的领军人才和具有科研能力及创新潜力、获得国际国内较高学术成就的青年拔尖人才，分别实施高层次人才培养支持计划、海内外高层次人才引进集聚计划和高水平创新创业团队培养引进计划。对新培养引进的“两院”院士给予500万元资助，对杰出人才给予300万元资助，对科技创新创业领军人才给予100万元资助，对青年拔尖人才给予50万元资助。

三、规划实施的基本经验

地方在实施人才规划的实践中，积累了不少宝贵的经验，突出的有以下5个方面。

1.牢固树立人才优先发展理念。地方各级党委和政府对人才“第一资源”认识不断深化，普遍将人才工作摆在经济社会发展的突出位置。很多地方将加强人才建设列为“一号课题”进行专题研究，不断加强“第一把手”抓“第一资源”的工作力度，持续加大人才投入，超前谋划人才发展，促进人才与城镇化建设、产业升级协调发展。

2.以人才规划先行抓科技人才工作部署。地方各级党委、政府围绕“人才强省（区、市）”战略，既立足本地发展的现实需要，又着眼于人才的长远发展，以《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》《国家中长期科技人才发展规划（2010—2020年）》《国家发展“十二五”规划》《国家发展“十三五”规划》为纲领，制定颁布了一系列地方科技人才规划。这些规划既包括本地中长期科技人才发展规划、“十二五”“十三五”科技人才发展规划，还包括根据本地产业特色和经济社会发展需要制定各具特色的领域人才和专项人才发展规划。共同形成了上下衔接、左右协调、责任明确的地方科技人才发展规划体系，绘就了一个时期地方科技人才事业发展的宏伟蓝图和行动纲领。

3.以人才管理体制机制创新激发人才创新创业活力。中共中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》印发后，各地都自觉加大了人才工作领域改革创新的力度，以政策突破带动体制机制创新，不断优化人才发展环境。截至目前，31个省（区、市）均已出台贯彻落实《意见》的相关政策措施和具体实施方案，大力深化人才发展体制机制改革，按照中央“坚持党管人才、服务发展大局、突出市场导向、体现分类施策、扩大人才开放”的基本原则，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，解放和增强科技人才活力。

4.以人才计划为抓手促进科技人才队伍建设。各地方在积极推进落实国家重大人才工程的同时，围绕重大战略决策、产业发展计划、重点建设项目需求，设置了相应的人才计划和工程。这些人才计划包括顶尖科学家、科技领军人才和团队、青年科技人才等各类创新人才，涵盖基础研究、应用开发、产业化等创新链的各个环节，涉及电子信息、生物医药、医疗卫生、新能源、新材料、现代农业、装备制造等重点领域。通过不断优化调整、加大投入、突出培养支持重点，形成了适应发展、各具特色、富有成效的科技人才计划体系，引领地方全面建设创新型科技人才队伍。各地方通过科技人才计划逐步营造适应各类科技人才成长的小环境，在人才评价、人才流动、人才服务和人才发展保障等方面积极探索相关前沿性措施，对一些难点问题大胆突破、先行先试，加大向用人主体放权、为人才松绑的力度，完善人才出入境、评价激励、岗位任职等政策措施，一些长期困扰人才发展的难题有了突破性进展。2012 年以来，各地通过人才计划共引进培养人才超过6万人，主要包括科技领军人才与创新团队、科技创业人才、青年科技人才及科技成果推广服务人才等。

5.以组织保障确保科技人才优先发展。地方坚持党管人才原则，完善党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与的人才工作格局。各地方人才工作领导（协调）小组负责实施规划纲要的统筹协调和宏观指导。组织部门牵头抓总，制订各项目标任务分解落实方案和重大工程实施办法，明确责任分工。各有关部门积极配合，密切协作，确保各项任务落到实处。调动人民团体、社会组织的积极性，充分发挥企事业等用人单位的主体作用，运用全社会力量做好人才工作，形成人才工作的整体合力。建立党委、政府人才工作目标责任制，加大各级党政领导班子综合考核指标中人才工作的考核权重，建立党委常委会定期听取人才工作专项汇报制度。

四、进一步推动规划落实

党的十九大全面开启了中国特色社会主义新时代。我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标，我国的科技创新也比历史上任何时候更加接近世界科技前沿、更加接近全球创新舞台中央。在我国发展新的历史起点上，科技人才发展也面临着新形势和新需求。从国际环境看，随着新一轮科技革命和产业变革的孕育兴起，全球人才竞争日趋激烈，人才在各国中的战略资源地位更加凸显，加强对高层次科技人才的吸引、加快提升国际人才竞争能力成为我国掌握未来发展主动权的关键。从国内环境看，我国已进入决胜全面建成小康社会和进入创新型国家前列的重要阶段。习近平总书记深刻指出，发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。党的十九大报告提出，要加快建设创新型国家，要培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。我国经济转向高质量发展、人民美好生活需要增加、科技创新的目标从创新型国家向科技强国延伸、“人口红利”向“人才红利”转变，对我国科技人才的队伍规模、结构布局及创新能力等均提出了更高要求。从规划实施的状况看，全国各地人才发展整体水平迈上新台阶，基本完成人才规划中期确定的主要目标和任务。同时也应看到，目前我国科技人才队伍建设还存在一些问题。例如，科技人才队伍结构仍需进一步优化，重点领域高层次人才缺乏，科技人才投入区域间的配置不均衡，部分政策落实落地还存在“最后一公里”问题，优秀科技人才流动相关制度规范有待完善，有利于科技人才成长的政策环境和保障机制建设尚待加强等。这些问题必须采取有力措施加以解决。

1.突出“高精尖缺”导向，加快科技人才队伍结构的战略性调整和优化。地方科技人才队伍不断发展壮大，高层次人才数量逐渐增加，但具有国际竞争力和全球影响力的世界级科学家、企业家缺乏，顶尖人才不足，原创性基础前沿领域人才、高端领军人才、产业急需紧缺人才、高技能人才等“高精尖缺”人才仍存在较大缺口，创新团队质量和水平有待提升。区域科技人才不合理布局依然存在。未来30年，各地区对于“高精尖缺”人才的需求仍在增加，我国科技创新发展目标从建成创新型国家向建设科技强国延伸，意味着要在更多科技领域进入“并跑”“领跑”，迫切需要一批能够把握世界科技大势、研判科技发展方向、在领域前沿引领潮流的高层次科技人才，发挥“挑大梁”作用。因此，应进一步加大战略科学家、杰出科学家、科技领军人才、青年科技人才和创新团队的培养支持力度，加强产业技术人才、科技型企业家队伍建设，调整和优化科技人才队伍的区域结构。

2.加强顶层设计，完善地方科技人才计划体系建设。从目前地方实施的各类科技人才计划来看，有些地方既有涵盖各类创新创业人才的综合计划，也有主要针对某类人才的专项计划。这些计划在目标任务、培养对象、支持措施等方面存在一定的交叉重复，由不同部门分别实施，有机衔接不够，在一定程度上还存在“重复申报”“重复支持”的现象。因此，应进一步加强探索、改革完善，根据地方创新驱动发展需求和国家人才计划的总体布局，对现有人才计划进行优化调整，形成一个满足需要、定位清晰、有效衔接、支持到位的地方科技人才计划体系。

3.从改革全局出发，加强创新政策措施的衔接配套。从目前情况看，各地积极推进人才发展体制机制和政策创新，并对中央的人才管理改革政策作出了积极跟进与部署，出台相应配套政策激发科技人才创新创业活力，但部分政策落实落地中还有“最后一公里”问题需要解决。一是科技人才分类评价指标、评价方式、评价周期等缺乏具体实施细则，唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项等科技人才评价的思维惯性仍然存在，市场化、社会化人才评价体系还不够健全。二是一些需要由国家层面出台的配套政策尚未完全到位，使各地科技成果转化和体现知识价值导向的收入分配等激励保障政策不能很好地落实落地。例如，在科技成果转化方面，各地提出的政策有许多超前之处，但实施起来又涉及如何与国家知识产权保护制度的衔接与完善；在人才创新创业激励政策方面，各地在中央出台的科技经费管理办法基础上提出了相关跟进措施，但落地起来牵涉现有国家财务审计管理政策的衔接与配套；在支持创新创业方面，部分地区创新创业政策门槛设置过高，部分地区缺乏具体实施细则，政策难以落地，“鼓励人才创新+宽容人才失败”的制度虽在政策文件多次倡导，但仍未真正落地。因此，一些涉及全局性的政策配套将由中央层面统一作出部署，一些区域内的创新政策需要作出相应配套，针对各项创新政策也需要制定相关实施细则，使创新政策具有可操作性并真正落实落地。

4.强化支持引导，推动区域科技人才的协同发展。目前，人才“孔雀东南飞”的现象仍比较突出，人才不断向东部地区聚集，老少边穷地区人才流失严重，加剧了区域间人才发展的不平衡，增加了全社会用人成本。发达地区利用财政、税收、金融、服务等综合手段，特别是以提高待遇水平加大引才力度；相对欠发达地区主要通过经费支持培养引进人才，但支持强度远低于发达地区，领军人才仅为发达地区同类人员的50%左右，造成了相对欠发达地区人才的不合理流动。因此，一要加强柔性引才引智，围绕国家“一带一路”建设，“中部崛起”“西部大开发”及“振兴东北”等战略实施，面向国际国内两种人才资源，加大柔性引才力度，着力解决地方经济社会发展面临的重大问题。二要建立和完善跨区域科技人才协同发展机制，中西部地区与东部地区联合实施科技项目和科技人才计划，通过结对子实现对口帮扶，促进人才有序流动和区域人才良性互动、优势互补、共同发展。

5.加强典型经验宣传，营造科技人才发展环境。各地通过编制实施人才规划，在科技人才引进培养、团队建设、体制机制改革、政策创新、环境营造等方面探索出了许多好的经验做法，涌现了一批优秀的典型人物，形成了一批可复制、可推广的政策措施。通过对地方人才规划实施中取得的好经验、好做法进行全面梳理，总结经验，把握规律，重点加强人才政策、典型人物的宣传推广，有利于推动政策落实落地，让优秀人才展示风采，发挥示范引领作用，形成全社会“识才、爱才、敬才、用才”的良好氛围。