习近平总书记强调：“要坚持以全球视野谋划和推动科技创新，全方位加强国际科技创新合作，积极主动融入全球科技创新网络”。增强国际竞争能力，提升对外开放水平，不仅要求国内人才走向国际，更重要的是，敞开胸怀，将发展机遇和事业平台分享给全世界人才，吸引国际优秀人才参与我国经济社会建设和科技创新事业发展，带动各行业各领域全面嵌入全球产业链、价值链、创新链，在更高水平上融入全球分工体系。

一、全球人才流动态势

推动经济高质量发展，需要一大批高层次科技人才提供智力支撑。各国通过技术移民、放宽有关外国技术人员在本国办理工作签证的限制，制定各类企业家移民计划、高级专业人才移民计划、投资移民计划和商业杰出人才移民计划等，引进本国急需的高层次人才。近年来，全球人才流动趋势出现新变化、新
特点。

1.发达国家强化对高层次人才流动的管理

部分发达国家持续加大对世界顶尖人才的引进力度。

美国专门为在艺术、科学、教育、商业和运动等领域拥有杰出才能的外籍人士提供第一类优先职业移民签证（First Preference Employment Based Immigration，EB-1），并对 EB-1 签证办理给予极大便利。2018 年，美国共发放 4 万张EB-1 签证，其中包括 EB-1A“杰出人士”移民、EB-1B“杰出教授或研究员”移民、EB-1C“跨国公司经理”移民 3 个类别。以 EB-1A 为例，其签证基本不受排期影响，额度供需上基本处于充裕状态，审批速度也很快，15 天左右申请可获批，1 年之内可获得移民签证。

德国于 2018 年 10 月通过了“专业人才移民法要点文件”，该文件提出降低欧盟以外的专业人才移民德国的门槛，来自非欧盟成员国的留学生毕业后和短期培训人员结束学业后，如果语言过关，并符合特定职业水准，将有机会获得 6 个月的时间找工作。

日本近年来降低了对具有专业知识的高级人才永久居留申请的门槛，由需要滞留 5 年缩短为 3 年，如又被认定具有高水平经营能力，滞留 1 年也能获批。2015 年以来日本实行高级专业人才积分制，根据学历、工作经历、年收入等的不同档次赋予申请人不同的积分，超过70 分就能获得居留资格，超过 80 分以上的高级人才申请永久居留权所需的 5 年以上居住要求缩短到最少居住 1 年。

在吸引全球高水平人才的同时，部分国家对他国敏感领域高层次人才加强了引进审查。

2017 年12 月美国公布的《国家安全战略报告》中指责部分国家窃取其知识产权，美国将严格审查来自外国的科学技术工程和医学领域留学生。2018 年 6 月 11 日起美国将对机器人、航空和高科技制造业等重点领域的留学生的签证缩短为 1 年；美国商务部列出的在需要高级别审核的机构中担任研究人员或管理人员，其签证申请需要得到美国多家机构的特别许可，而且每次申请都需要几个月的时间。 部分发达国家十分注重鼓励引导外籍高层次人才为本国做贡献，积极防止外籍高层次人才向他国流失。

德国的研究机构中海外高端人才的比例极高，以马普学会为例，它更加重视发现和引进国际顶级人才，其中 33.9% 的所长来自其他国家。美国硅谷 56.0％的科技人员是外来移民，52.0％初创企业的主要创始人是移民。

新加坡的国立研究机构和大学的外籍科研人员超过了 60.0%。

近年来，部分发达国家对高层次人才不光求所用，还要求所有，通过限制事业发展平台等方式防止本国已经拥有的高层次人才向他国流动。

2.新兴经济体人才回流增加

2008年全球金融危机后，西方发达经济体经济增长缓慢，新增工作岗位有限。从2013—2017年，美国GDP仅增加了16.0%。同期，新兴经济体增长速度较快，印度GDP增长了31.4%，中国增长了38.9%。较快的经济增长及相应的鼓励海外人才回流的政策和创新创业，导致了中国、印度等新兴经济体的人才回流增加。

印度政府为吸引本国的海外人才回国，大力兴建科技园，鼓励更多的高科技人才归国创业。对于科技型的人才，不仅提供具有世界一流水平的研究环境，还出台一系列吸引其回国发展的优惠政策、激励机制和优厚的薪酬。例如，印度的IT行业，原来单纯是以软件外包业务为主，现在需要发展为综合业务，于是经验丰富的海外人才便成了市场的“宠儿”。印度于2012年开始推出“海外印度人卡计划”，其本质是一种移民签证，旨在允许居住在国外、拥有外国国籍的印度裔人士长期来印度居住，还推出了“学习印度计划”，为海外印度裔子女提供进入印度高校进修的机会，同时印度政府还为入选者提供基本生活费和差旅费。印度的很多企业拼尽全力留住“海归”人才，他们给技术人员提供的报酬相当丰厚，一些知名大公司的技术人员年薪增长率一度达到30%。

中国的海外人才也呈现加速回流态势。据教育部统计，1978—2017年年底我国出国留学相关数据来看，其间各类出国留学人员中，有共计313.20万名留学生在完成学业后选择回国发展，占已完成学业留学生人数的83.7%。

3.各国利用外国智力方式更加多元化

设立面向海外人才科研项目是近些年来一种新型的人才流动模式，广泛吸引海外人才和智力资源到本国参加科研项目，受到科技人才的欢迎。

例如，欧盟的“玛丽居里行动计划”和“伊拉斯莫计划”，为处于职业生涯各个阶段的科研人员提供不同类型的资助和奖励。日本政府委托日本学术振兴会实施“外国研究人员招聘计划”，旨在吸引外国，特别是发达国家的优秀青年研究人员到日本的大学和科研机构从事研究工作。德国设立的“洪堡教席奖”是德国高端人才战略的重要举措之一，旨在吸引全世界最顶尖的科学家到德国进行长期研究工作，为理论研究或实验研究提供350万或500万欧元的资助，截至目前共资助了74位国际顶尖人才，2017年中国清华大学柴继杰教授获得此奖赴科隆大学开展研究。

◆积极招收留学生。

西方发达国家的高等教育体系的国际化和学生在海外留学人数的增长已经成为常态。据美国国土安全部统计，截至2017年5月，美国国际学生人数达到118.5万人，其中77.0%来自亚洲，中国留学生人数达到36.2万人。据澳大利亚教育与培训部统计，2017年年末，澳大利亚国际学生人数达到62.4万人，其中，中国占到30.0%。据英国国际学生事务理事会（UKCIS）统计，2016—2017年英国在读研究生中有42.0%来自于非欧盟国家，共计28.9万人，其中，中国留学生占到非欧盟国家人数的1/3。据日本政府独立行政法人日本学生支援机构（JASSO）公布，日本大学及日语学校等在籍外国人留学生数总数从2008年的12万人增加到2017年5月1日的26.7万人。

◆通过跨国公司使用海外智力和人才。

美国、日本、英国等国家跨国公司的各类分支机构在全球广泛分布，特别是在新兴国家建立制造中心和研发中心，雇用当地科技和管理人才，也带动了当地经济和科技发展。中国的华为公司在国外建立了十几个研发中心，吸引了当地顶尖的科学家和工程师参与技术和产品的研发。

◆设立海外猎头联络点，按需引进人才。

如新加坡、日本政府大力支持和扶植猎头公司做大做强。在政府支持下，1981年成立的日本仕达富咨询顾问公司，1985年在日本东京成立的沃德博猎头公司（WDB株式会社），这2家大型猎头公司，占据了日本国内70%以上的市场份额，从而使得本土猎头公司在日本的国际人才市场中确立了优势地位。

二、我国海外人才开放合作的政策措施

适应创新驱动发展的国际化形势与需求，我国出台了一系列有利于海外人才开放合作的政策措施与保障服务，包括涉及工作签证、永久居留证和移民制度的国家战略，吸引海外高层次留学人员创业发展的政策，为海外高层次人才本人及其家属提供生活保障的优惠政策等。这些创新创业政策吸引了大量海外高层次人才来华工作。

1.建立良好的管理与服务机制

国家深化机构改革，通过调整部委结构，建立科技人才工作专门机构，加强对人才工作的指导和顶层设计。国家外专局与原科技部重新组建新的科技部，设立外国专家服务司和引进国外智力管理司，负责拟订外国专家管理办法，推动建立外国顶尖科学家、团队吸引集聚机制和重点外国专家联系服务机制，拟订引进国外智力规划和政策等相关工作。

国家和地方政府围绕海外高层次人才在税收、保险、住房、子女入学、配偶安置、担任领导职务、承担重大科技项目及享受国家特聘专家保障等方面，出台了一系列配套政策，从海外引才到留才用才，通过多部门协作和高效服务，使得相关政策顺利落地，管理与服务渐成体系。

国家外专局积极开展外国高层次人才服务“一卡通”试点工作，依托社会公共服务体系，设立专门服务窗口，为外国人才及其配偶、未成年子女落实待遇等提供一站式高效便捷服务。

2.制定便捷的签证移民政策

在吸引海外人才来华工作方面，外国人在中国永久居留证已经实施多年。

继2012年9月25日，中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25个部门联合下发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，2015年6月9日，公安部扩大申请在华永久居留外国人工作单位范围，2016年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》之后，2017年3月，国家外专局会同人力资源和社会保障部、外交部、公安部联合印发《关于全面实施外国人来华工作许可制度的通知》，4月1日起在全国全面启动实施统一的外国人来华工作许可制度。对中国经济社会发展急需的科学家、科技领军人才、国际企业家、专门特殊人才等“高精尖缺”外国高端人才，申请办理工作许可证实行“绿色通道”和“承诺+告知”服务，审批时间缩短一半。2017年11月，国家外专局会同外交部和公安部出台《外国人才签证制度实施办法》，进一步扩大人才签证发放范围；进一步放宽人才签证有效期限和停留期限；进一步提高人才签证申办效率；免除申请费用。将人才签证适用对象扩大为经济社会发展需要的高层次人才和急需紧缺人才，建立人才签证与工作许可、工作居留和永久居留有机衔接机制，为高层次人才开辟“绿色通道”，标志着我们向构建具有国际竞争力的人才制度优势迈出坚实步伐。

建立移民专业管理机构，优化移民管理服务。为强化对移民和出入境管理的统筹协调，更好形成移民和出入境管理工作合力，国家机构改革将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，由公安部管理。畅通引才引智渠道，向全世界释放吸引高端外籍人才和投资者来华工作、生活的积极信号，更好地服务于国家经济发展战略和对外开放新格局。

3.有序推进国家科技计划向海外人才开放

政府间科技合作项目是支持国际交流合作的主要方式之一，促进了国际间科研人员的交流与合作，吸引了一大批海外人才队伍参与其中。我国政府于2001年设立了国家国际科技合作与交流专项，科技部于2013年启动了以支持青年科技人才国际交流的项目“发展中国家杰出青年科学家来华工作计划”（“国际杰青计划”）。截至2018年6月，“国际杰青计划”已接收来自埃及、巴基斯坦、泰国、蒙古等20多个国家的400余名外籍杰出青年科学家分赴我国20多个省（市、区）开展科研工作，领域涵盖农业、能源、医药、信息、材料等各个专业。此外，科技部还实施了与美国、澳大利亚、新西兰、加拿大及拉美等国家和地区之间的科技人员、科学家交流计划。“十三五”以来，国家自然科学基金委的“海外及港澳学者合作研究基金项目”累计资助277项（含延续资助项目），直接费用总计1.18亿元，共计1012位人员获得资助。

《科技部关于推进外籍科学家深入参与国家科技计划的指导意见》提出，邀请外籍科学家参与国家科技计划战略研究和任务布局等顶层设计，推动外籍科学家参与国家科技计划项目管理工作，鼓励外籍科学家领衔和参与国家科技计划项目研究。

除涉及国家安全等特殊情况外，鼓励外籍科学家依托在我国大陆境内注册的内、外资独立法人机构，领衔和参与申报国家科技计划项目，通过公平竞争承担研发任务。鼓励相关单位结合国家重大研发任务的实施，面向全球引进具有重大原始创新能力的科学家和能够推动重大技术革新的科技领军人才，支持其全职来华工作。

为了鼓励香港专家进入国家科技专家库，参与两地科技合作，推动香港专家融入国家创新发展，2018年4月17日，国家科技专家库吸纳香港专家工作座谈会在深圳召开。2018年9月21日，科技部与香港特别行政区政府签署《内地与香港关于加强创新科技合作的安排》及《科学技术部与香港特别行政区政府创新及科技局关于开展联合资助研发项目的协议》，作为内地与香港共同推动各项创新科技合作的行动指南和纲领。国家自然科学基金委从2003年起就积极招聘吸纳海外专家入库并建立管理办法——《国家自然科学基金委员会招聘海外评审专家情况介绍》，未来会进一步提高人才项目评审中海外同行专家的占比，加强国际评价。中国科学院制定了《中国科学院海外评审专家项目实施办法》，近5年来积极开展“海外评审专家”推荐入库工作。

4.放宽外籍留学生在华就业门槛

2016年2月，《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》放宽了优秀国际学生在华就业的限制。2017年1月，由人力资源社会保障部、外交部、教育部联合发布的《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》允许符合条件的取得硕士以上学位优秀国际学生毕业后无须工作经历即可在华就业，为优秀国际学生毕业后在华工作进一步放宽了条件。上海出台的人才新政“30条”和浦东人才发展“35条”，规定外籍本科生可以直接在上海自贸区就业，突破了原有的必须在国外有2年工作经历的条件，为鼓励外国留学生毕业后直接在上海市创新创业创造了良好的人才生态环境。

5.建立多样化的海外人才奖励体系

中国政府友谊奖是我国政府授予在华工作外国专家的最高荣誉奖项，旨在表彰外国专家为我国经济社会发展做出的突出贡献。从1991年设立至今，中国政府友谊奖在宣示我国引进人才政策、壮大知华友华国际友人、提升我国公共外交整体效果等方面发挥了重要作用，在国内外产生了积极的社会反响，为我国与境外智库、学者建立广泛联系，为我国经济建设和社会发展建言献策提供了独特优势资源。截至2018年10月，已有72个国家和地区的1599名外国专家荣获中国政府友谊奖。

国家级科技奖励中设有中华人民共和国国际科学技术合作奖。该奖设立于1994年，是国务院设立的国家级科技奖励，1995年正式授奖。《国家科学技术奖励条例》规定，中华人民共和国国际科学技术合作奖授予对中国科学技术事业做出重要贡献的外国人或者外国组织。

中国科学院也设有国际科技合作奖。中国科学院国际科技合作奖设立于2007年，旨在奖励在与中国科学院开展长期合作，并在突破关键技术和产出重大成果、建设大科学装置及培养中科院科研人才方面做出过杰出贡献的优秀外籍人才，同时鼓励和集聚更多的全球科技人才加入中国科学院共同开展科技创新。

各省级人民政府设有地方特色的“友谊奖”，以表彰对本省经济社会发展做出突出贡献的外国专家和国际友人。例如，山东“齐鲁友谊奖”、河南“黄河友谊奖”、河北“燕赵友谊奖”、湖南“潇湘友谊奖”、四川“天府友谊奖”、湖北“编钟友谊奖”、甘肃“敦煌奖”、浙江“西湖友谊奖”等。

（责编：朱广清）